Логика санкционной войны: от штурма к осаде
Фокус санкционной политики коллективного Запада смещается с расширения санкций на ужесточение контроля за их соблюдением и разворачиванием вторичных санкций против стран, компаний и персон, позволяющих России обходить ограничения
Санкции западной коалиции против России в начале СВО были в первую очередь направлены против финансовой системы и логистики. Уже в феврале были оперативно заморожены международные резервы Банка России на сумму около 300 млрд долларов, запрещены поставки самолетов и запчастей к ним на российский рынок, а в марте сразу семь российских банков были отключены от SWIFT (позже список банков несколько раз расширялся), запрещены поставки в Россию долларов и евро, ограничен заход российских судов в порты Великобритании и Канады (в апреле к последнему запрету присоединились США и ЕС).
Параллельно разворачивались меры по запрету новых инвестиций в российскую экономику. США в марте запретили инвестиции в энергетический сектор, а в апреле — все новые инвестиции; к этим ограничениям присоединились Великобритания и Япония; ЕС в декабре в рамках девятого пакета санкций запретил инвестиции в металлургию и горную промышленность.
Прямые ограничения внешней торговли с Россией наиболее оперативно вводились со стороны США и других англосаксонских стран (США в марте запретили ввоз из России бриллиантов, водки, икры и морепродуктов, а Великобритания, Канада и Австралия ввели 35-процентные пошлины на широкий спектр российских товаров). Достаточно быстро всеми участниками коалиции, кроме ЕС, были введены ограничения на поставки в Россию товаров двойного назначения и электронных компонентов.
Первые ограничения на торговлю с Россией со стороны ЕС по конкретным товарам вступили в силу 16 марта (запрет на поставки в Россию оборудования для нефтепереработки и предметов роскоши — по нашим оценкам на данных 2021 года, примерно на 6 млрд долларов). Затем, с мая, начали действовать санкции на отправку в Россию товаров двойного назначения (прежде всего электронных компонентов), навигационных товаров и технологий (ориентировочно на 13 млрд долларов), а с июля — «товаров, способствующих укреплению российских промышленных мощностей» (порядка 12 млрд долларов, к которым после принятия десятого пакета добавилось еще около 6 млрд долларов).
Санкции на экспорт российских товаров стали вводиться ЕС только с середины 2022 года. Первой ласточкой стал запрет на поставки угля и удобрений из России (в последнем случае санкции были затем ослаблены). Но по-настоящему масштабные экспортные ограничения вступили в силу 5 декабря, когда заработал потолок цен на нефть, — на эту меру в ЕС возлагалось много надежд, поскольку снижение цен реализации нефти на зарубежных рынках гипотетически должно было существенно снизить доходы российского бюджета.
Пятого февраля 2023 года вступил в силу потолок цен на нефтепродукты (эффект от которого пока остается неопределенным, возможности контригры на глобальном рынке нефтепродуктов «Эксперт» подробно разбирал в материале «Приключения русского дизеля», см. № 7 за этот год). А в свежем десятом пакете санкций ЕС введены новые ограничения на российский экспорт, которые, если разобраться, довольно поверхностны. Формально они охватывают поставки на сумму около 1,6 млрд долларов, но по двум крупнейшим позициям, подпавшим под ограничения, — синтетическому каучуку и техническому углероду — были введены квоты, превышающим объем поставок в 2021 году, а полный запрет отсрочен до 30 июня 2024-го. Таким образом, фактический объем ограничений, вступивший в силу в десятом пакете, составил лишь 0.4 млрд долларов.
Десять пакетов санкций ЕС против России в 2022-2023 гг.
Задушить не удалось
Россия прошла санкционный шок лучше, чем ожидалось. Сокрушить страну экономически сходу не удалось. Пик сокращения импорта пришелся на апрель (первый шок от масштабных скоординированных санкций «уронил» импорт, по косвенным оценкам, примерно на 40%), а к декабрю произошло заметное восстановление ввоза товаров в Россию, так что снижение импорта по состоянию на декабрь составило, по косвенным оценкам, не более 1113% к декабрю 2021 года.
Заметную роль сыграла легализация параллельного импорта, то есть ввоза товаров в страну без согласия правообладателя, в обход официальных дилеров. По вербальным оценкам представителей ФТС России (публикация всей официальной внешнеторговой статистики вскоре после начала СВО была приостановлена), на конец октября импортировано почти 13 млрд долларов такой продукции.
Интересно, что после вступления в силу основной части ограничений на импорт (в течение маяиюля) поставки товаров в Россию только росли, что указывает на ограниченную значимость санкций в формате перечня товаров и на первостепенную роль первичного санкционного шока (финансовых и логистических ограничений), который удалось в значительной степени преодолеть (наладить новые логистические маршруты, организовать расчеты в обход SWIFT и т. п.), что и отразилось в тренде на рост импорта во второй половине года.
К началу СВО российский экспорт уже находился на рекордном уровне благодаря высокой ценовой конъюнктуре, сохранявшейся всю первую половину года. И лишь ближе к концу года экспортные доходы стали снижаться — опять-таки в первую очередь по вине ценовой конъюнктуры, а не санкций.
Введение ограничений на экспорт нефти (потолок цен с 5 декабря) не возымело шокового эффекта, который ожидался членами «западной коалиции»: поставки нефти были в значительной мере перенаправлены в дружественные страны. Конечно, не весь вновь распределенный объем потреблялся в этих странах — во многом это могло отражать изменение логистики: российская нефть могла смешиваться с другими сортами и перепродаваться дальше, уже в недружественные страны.
Сохраняются риски неполного перераспределении поставок нефтепродуктов (потолок цен с 5 февраля) из-за высокой зависимости России от ЕС как потребителя. Однако в середине февраля агентство Bloomberg со ссылкой на данные Kpler указывало, что если в январе в международных водах находилось 2030 танкеров без указания места назначения, то в феврале их стало уже 300, что может служить косвенным признаком подготовки флота для перевозки нефтепродуктов.
Будут запугивать партнеров
Представляется, что самый важный санкционный риск 2023 года, который пока еще, по-видимому, недооценен в российском экспертном сообществе, связан с ужесточением вторичных санкций. США в феврале ввели ограничения против ряда компаний из Швейцарии, Китая, ОАЭ и Мальты в форме запрета на транзакции в американской юрисдикции и блокировки имущества. В частности, по версии США, через швейцарскую компанию Swisstec 3D AKUS AG Россия закупала чувствительные технологии и оборудование).
В десятый европейский антироссийский санкционный пакет впервые были включены семь иранских компаний, производящих военные беспилотники, которые, как считает Запад, передают либо сами готовые изделия, либо технологии их изготовления России.
Все это укладывается в логику, озвученную в начале марта спецпосланником ЕС по санкциям Дэвидом О’Салливаном и позднее подтвержденную на недавнем встрече «Большой семерки»: фокус санкционной политики смещается с расширения санкций на ужесточение контроля за их соблюдением, включая ужесточение контроля и пресечения схем обхода ограничений.
Перекрыть утечки
В этом контексте особо острой становится проблема информационной безопасности, которая обнажилась еще в прошлом декабре. Тогда Reuters совместно с британским Королевским объединенным институтом оборонных исследований (RUSI) выпустил расследование того, что многие товары из недружественных стран (в частности, продукция Intel) продолжают поступать в Россию через третьи страны. Вывод был сделан… по данным российских таможенных деклараций, приобретенным «у трех коммерческих провайдеров». И это даже не та статистика, которая ранее публиковалась на сайте ФТС России и была закрыта с февраля, а первичные, по определению конфиденциальные и чувствительные данные, содержащие указание на компании, участвующие в торговых сделках.
Тот же RUSI 14 февраля выпустил исследование внешнеэкономических отношений России в сфере атомной энергетики, опираясь на те же данные с помесячной разбивкой до декабря 2022 года включительно. По оценке RUSI, вывоз российских товаров, связанных с атомными технологиями, после февраля 2022 года не только не снизился, а, напротив, расширился, суммарно составив 1 млрд долларов. Основными направлениями прироста поставок стали Китай (первая крупная партия ядерного топлива для строящегося быстрого реактора CFR-600 АЭС «Сяпу» в провинции Фуцзянь), Индия, Венгрия, Словакия, Турция, а отправки на Украину, в Бангладеш и Болгарию сократились.
А коллаборация экономистов из Института международных финансов, Колумбийского и Калифорнийского университетов 23 февраля выложила работу, изучающую экспорт российской нефти в детальном разрезе, вплоть до портов отправки.
Риски дальнейшего использования таких данных «западной коалицией» (для анализа эффективности введения санкций против России, возможных мер по ужесточению санкций, разработки способов давления на наших торговых партнеров, вплоть до точечных санкций против наиболее важных контрагентов) по-прежнему сохраняются. Нейтрализация этих рисков требует налаживания систематической работы по искоренению источников утечки данных, вычислению так называемых коммерческих провайдеров и пресечению их деятельности.
* Ведущий эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП).
Машина без тормозов
Чтобы успешно противостоять санкциям, надо максимально раскрепостить частную инициативу и по-настоящему легализовать параллельный импорт, считает директор Международного центра конкурентного права и политики НИУ ВШЭ Алексей Иванов
— Алексей Юрьевич, видна ли вам логика развития санкционной политики Запада, если брать за точку отсчета посткрымские санкции 2014 года?
— Я бы четко выделил два периода: до 24 февраля 2022 года и после. До СВО санкционная машина работала довольно ограниченно и избирательно. Это были такие шпильки, в значительной степени демонстративные наказания, которые старались не навредить бизнесу, причем с обеих сторон. После 24 февраля большая часть нормативных ограничений была снята, а в санкционной машине заблокировали тормоза. Фактически сейчас есть только два ограничения в ее работе — это возможность имплементации и желание не навредить уж слишком сильно самим себе. Любая сфера, где ограничения повлияют на Россию заметно больше, чем на страны Запада, попадает под удар. Никто не пытается избирательно наказать ВПК или силовиков — вся экономика и общество оказались под санкционным давлением.
— По нашим ощущениям, последний «залп» обозначил тренд на смещение фокуса санкций с нефтегазового сектора, оборонной промышленности, авиапрома и хайтека на «средний этаж» экономики: запрещаются поставки в Россию среднетехнологичной продукции, многие позиции которой в стране не производятся, с целью просто ослабить индустрию. Как вы считаете, эта гипотеза имеет основания?
— Я думаю, логика противника проще: бьем по всему, до чего дотягиваемся. По большому счету, мы приближаемся к тому порогу, когда Америка просто полностью запретит любую торговлю, любое экономическое взаимодействие с Россией.
— Тотальное эмбарго по примеру кубинского?
— Да, но кубинского образца 1960-х, а не того, которое есть сейчас, с многочисленными изъятиями, которые принимались еще администрацией Клинтона и значительно расширились при Обаме.
— Но пока исключений для поставок в США достаточно много. И титан, и никель, и обогащенный уран остаются за периметром санкций. Как и наших контрсанкций, кстати говоря.
— Повторяю: ограничитель, по большому счету, сейчас только один — собственный интерес. Как только США найдут замену российскому металлу, санкции не заставят себя ждать. То же самое в отношении санкций против «Росатома».
Кнут и пряник в политическом контексте
— На последнем саммите «Большой семерки» было заявлено об активном применении вторичных санкций в отношении стран и конкретных акторов, помогающих России обходить санкции США и ЕС. Как вы считаете, это реальная угроза?
— Я думаю, что передавливать не будут, чтобы не «сорвать резьбу». Есть риск, что в мире наберется достаточно акторов — критическая масса, — которые начнут воспринимать санкционную войну против России как свою проблему. Поэтому, например, Штаты не давят на Индию, которая активно покупает нашу нефть и не присоединилась к коалиции «ценового потолка».
Мы наблюдали за турне госсекретаря США Энтони Блинкена по Центральной Азии — он везде предлагал некие плюшки: «Соблюдайте наши правила, и вам будет хорошо». Для кого-то эта тактика сработает, для кого-то нет. Будет ли следующим шагом после пряника кнут? Наверное, да. Но пока, как мы видим, достаточно одного лишь недовольства или угроз, чтобы, скажем, узбекистанские и турецкие банки отказались принимать карты российской платежной системы «Мир».
— США давят и на европейские банки, «дочки» которых продолжают работать в России после начала СВО, — это прежде всего итальянский UniCredit и австрийский Raiffeisenbank. Но никаких санкций, аналогичных восьмимиллиардному штрафу, наложенному американцами в 2014 году на французский банк BNP Paribas за нарушение санкций против Ирана, пока нет.
— Политический контекст данных кейсов существенно различается. Что касается истории с BNP Paribas, то Штатам было важно отключить Иран от теневых экономических взаимосвязей с Европой, которые он сумел выстроить за годы санкций. Эта пощечина испугала если не иранцев, то европейцев точно, и американцы своей конъюнктурной цели добились.
Ситуация с дочерними европейскими банками в сегодняшней России совсем другая. По большому счету США сейчас выгодна не полная блокировка взаимодействий с нашей страной, а сохранение «узкого горлышка» расчетной инфраструктуры. Тотального эмбарго пока нет, даже газовый ручеек в Европу, пусть и впятеро меньший в сравнении с потоком до СВО, еще сохраняется. Ведущаяся торговля должна обслуживаться финансово, и выгоднее иметь каналы отслеживания этих транзакций, чем допустить уход всех расчетов в тень по примеру наркотрафика. С узким белым контролируемым каналом работать проще, чем с миллионом совсем теневых ручейков.
Упущенные шансы
— Теперь хотелось бы поговорить о поведении России в санкционной войне. Можем ли мы выступить с какими-то встречными действиями?
— Я убежден, что за восемь лет медленного развертывания санкционного давления на нашу страну мы упустили очень много возможностей контригры, причем именно в политико-правовом поле. И Россия подошла к 24 февраля 2022 года с гораздо более слабыми позициями, чем могла бы.
— Не соглашусь. В финансовой сфере многое было сделано — например, ЦБ запустил карточную систему «Мир» и российский аналог SWIFT, пусть даже и с ограниченным функционалом применения за пределами страны.
— Да, внутри России в технологической и экономической сфере были приняты определенные решения, но во внешнем контуре не сделано практически ничего, что можно было бы противопоставить санкциям и, что особенно важно, санкционному нарративу, выстраиваемому США и ЕС.
В частности, мы не стали оспаривать санкции против России на площадке ВТО. Я был после 2014 года на трех конференциях ВТО в Женеве, общался с коллегами. В 2014–2015 годах практикующие юристы были абсолютно уверены, что Россия в ответ на санкции завалит ВТО исками, оспаривающими введенные ограничения, — многие уважаемые эксперты заранее готовили правовые позиции. В 2015 году я приглашал сразу трех американских профессоров из Колумбийского и Гарвардского университетов, ведущих специалистов по праву ВТО в мире, которые очень критически высказывались по поводу санкционной политики Запада. На семинар, который мы организовали с ними в Москве, пришел замминистра экономики, много коллег из госкомпаний, подпавших под санкции. И что же? Никаких шагов не последовало. Почему, что это было — горделивое пренебрежение международно-правовыми инструментами ВТО, куда мы почти двадцать лет страстно стремились попасть? Самонадеянная убежденность, что и так договоримся? Бюрократический ступор? Или все вместе? У меня нет ответа.
— Не думаю, что мы смогли бы инструментами ВТО добиться, скажем, снятия американского запрета на поставки оборудования для глубоководного бурения. Но для общественного мнения внутри и вне России проактивная позиция действительно была бы более выигрышной.
— На площадке ВТО можно и нужно судиться и отменять несправедливые решения. В том числе санкции. Такие прецеденты были. Например, французский производитель крепкого алкоголя Pernod Ricard продавал по всему миру легендарный кубинский ром Havana Club. После введения американских санкций против Кубы французы потеряли возможность поставлять этот ром в США. Они подали иск в ВТО против американцев, а Куба была членом ВТО, и выиграли: Штаты вывели Havana Club из-под санкционного режима.
В прошлом году Китай пошел в ВТО с иском к США по поводу их запретов в сфере микроэлектроники. Китайцы не хуже нас понимают, что это политическое решение, но считают, что надо всегда использовать все возможности отстоять свою позицию в правовом поле.
Приведу еще один пример упущенных возможностей: мы ни разу не обратились в Европейский суд по правам человека, а недавно и вовсе вышли из этой организации. Как и с ВТО, я много раз предлагал разным органам власти подать коллективные иски в ЕСПЧ от крымчан, физических лиц, которые в результате наложенных европейских санкций лишились доступа к базовым экономическим и гуманитарным сервисам — в частности, к европейским образовательным платформам.
Логика ограничения прав граждан, живущих в Крыму, порочна даже с точки зрения организаторов санкционного давления. Судите сами: если крымчане наказаны за то, что проголосовали на референдуме за присоединение к России в нарушение украинской конституции, значит, они пострадали за демократический выбор своего будущего. Если же эти граждане не голосовали вообще либо голосовали по принуждению, «под дулом автомата», как любят изображать на Западе, то получается, что и судьба полуострова решилась против их воли, и они же еще при этом пострадали.
Было бы абсолютно разумно и логично инициировать коллективный иск или множество исков в ЕСПЧ и на основании базовых положений Европейской конвенции по правам человека получить целую серию решений в пользу жителей Крыма. Это создало бы юридический прецедент, с которым можно было бы работать.
Но мы за восемь лет так и не создали альтернативного нарратива и правового подхода к санкционной политике, не попытались найти союзников в этой работе. При том что до 24 февраля прошлого года западный мир был существенно менее консолидирован против России, нежели сейчас, и наши возможности мягкой силы, игры в международном правовом поле были кратно больше, чем сегодня.
Параллельный импорт: нужно решение, а не имитация
— А в ВТО России есть смысл оставаться?
— Думаю, есть. Хотя на рубеже 2016–2017 годов администрация Трампа во многом парализовала деятельность этой организации, делая ставку на региональные многосторонние союзы. Один из мощнейших их ударов обрушился на важнейший орган ВТО — апелляционную палату. Штаты блокируют назначение судей в эту палату, а в отсутствие кворума она не может принимать решения. Но думаю, что это временное явление и работа ВТО восстановится.
— Стоит ли нам придерживаться TRIPS — соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности?
— TRIPS — универсальный договор внутри ВТО, из него нельзя выйти, не выйдя из ВТО. Другое дело, что мы не умеем или не хотим пользоваться теми возможностями, которые на самом деле дает этот документ. Помимо императивных положений, обязательных к исполнению, в нем есть ряд важных норм, которые предоставляют странам определенную регуляторную гибкость. Вполне возможна настройка национального законодательства в рамках TRIPS. Но когда Россия присоединилась к ВТО в 2012 году, она не воспользовалась ни одним из этих послаблений. Мы разбили себе лоб в стремлении соблюдать абсолютно все положения TRIPS на максимальном уровне, наделав кучу регуляторных глупостей.
— Приведите примеры.
— Мы наделили интеллектуальную собственность антимонопольным иммунитетом. Фактически вывели важнейшие сектора экономики — фармацевтику, сферу развлечений, цифровые сервисы — из-под антимонопольного регулирования. Сложилась аномальная ситуация, когда глобальные правообладатели не обязаны соблюдать правила конкуренции на российском рынке, как они это делают у себя дома и в большинстве других стран. Для наших игроков это тоже создало неправильные стимулы — у них возникло желание монополизировать и картелизировать рынки с применением интеллектуальных прав. Такого положения вещей нет ни в одной развитой экономики — и в США, и в ЕС, и во всех странах БРИКС, кроме России, антимонопольное право ограничивает антиконкурентное поведение независимо от типа используемых прав.
Аналогично мы запретили параллельный импорт, причем именно под лозунгом вступления в ВТО, хотя TRIPS такого не требует. Это абсолютно аномальное решение. Его невозможно обосновать ни с экономической, ни с социальной точки зрения — разве что объяснить интересами ограниченной группы лиц, которые организовали монопольные каналы поставок импорта. В самих США, которые в ходе переговоров навязали нам эту практику, действует международный принцип исчерпания, то есть параллельный импорт там разрешен.
— Попахивает, дипломатично выражаясь, сделкой с заинтересованностью.
— Экономическая наука достаточно давно выявила проблему коллективного действия: когда против распределенного широкого общественного интереса выступает группа специального интереса, организованная, с лоббистским ресурсом, то часто побеждает именно она. В данном случае побежденной осталась большая неорганизованная группа под названием «многонациональный народ Российской Федерации».
Еще в 2013 году мы совместно с фондом «Сколково» проводили исследование по параллельному импорту, и уже тогда было видно, что наши компании и потребители испытывают на себе все прелести монополизации каналов поставок: дискриминацию по цене, качеству и ассортименту продаваемой в России импортной продукции. Так, стоимость товаров для российских покупателей на сопоставимых рынках могла быть выше в несколько раз. И речь идет не только о ширпотребе, но и о промышленных продуктах, товарах для инновационной деятельности: микроскопах, лазерах, реагентах и так далее.
— В прошлом году с параллельным импортом дело все же сдвинулось с мертвой точки…
— Мне так не кажется. Принятое в марте 2022 года решение крайне неудачно. Мы так и не легализовали параллельный импорт: юридически это должно звучать как переход на международный принцип исчерпания прав на товарные знаки, от которого мы отошли в 2002–2006 годах в ходе переговоров о вступлении в ВТО. Мартовские акты всего лишь ввели временные изъятия из действующего запрета.
— То есть, по-вашему, требуется радикальное решение, а не половинчатое?
— То, что сделано, вообще не решение, а симуляция. В Гражданском кодексе сохраняется национальный принцип исчерпания прав на товарные знаки, то есть параллельный импорт все еще запрещен. Зато введена серия противоречивых, в значительной степени не соответствующих российскому же законодательству, не говоря уже об актах ЕАЭС, изъятий из этого запрета. Такие изъятия приняты на ограниченное время — подразумевается, что до завершения СВО. По непрозрачным процедурам сформирован перечень товаров, допустимых к ввозу. Весь административный аппарат контроля за запретом параллельного импорта, вся система административного давления на бизнес сохранены. Список разрешенных товаров охватывает меньше половины позиций в номенклатуре российского импорта и постоянно меняется, что очень плохо для планирования работы импортеров, особенно сейчас.
Что спасло Россию в 1990-е годы, когда страна переживала системный кризис? Свободная торговля, включая внешнюю, частная инициатива людей. Я хорошо помню это время: в нашем славном городе Обнинске огромное количество людей самых разных профессий, оказавшись без работы, зарплаты и перспектив, занялись торговлей — рванули кто в Дубай, кто в Турцию за ширпотребом. И сами выжили, и наполнили прилавки. Сейчас масштаб вызова схожий. Надо снять все препоны для частной инициативы.
Александр Ивантер
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl