Внешнеполитический курс Байдена
Вопреки ожиданиям президент США Джо Байден не привнес кардинальных изменений во внешнеполитический курс страны. Более того, по многим направлениям Белый дом продолжил и усилил политику Дональда Трампа
Внешнеполитическая команда Джо Байдена исповедует комплексный и командный подход в выработке решений, и в такой концепции нет места индивидуальным шагам. Это, пожалуй, и есть коренное отличие новой американской администрации от предыдущей. Дональд Трамп стремился решать международные проблемы, словно они существовали в отдельности от остальных глобальных связей и интересов. Кроме того, предыдущий американский президент откровенно презрительно относился к сотням профессиональных политических советников, привыкших формировать мнение Вашингтона по любому вопросу. Чаще всего, как свидетельствовало развитие событий в Ираке, Ливии или Сирии, они давали неправильные советы, но обида на Трампа у американской политической элиты накопилась нешуточная.
Первый месяц пребывания Байдена в Белом доме для внешней политики США ознаменовался в основном громкими заявлениями о том, что «Америка вернулась». Однако отсутствие реальных шагов вряд ли свидетельствует об отсутствии стратегии у внешнеполитической команды Байдена. Это, как правило, опытные люди, которые, разбуди их среди ночи, способны до утра рассуждать на тему международной обстановки — им не требуется месяцев на «вхождение в суть дела». Время было потрачено на выстраивание предварительных договоренностей с ведущими мировыми игроками и попытки оценить, исходя из первоначальных переговоров, возможные варианты развития событий.
Не секрет, что Байден привел в правительство множество чиновников времен президентства Барака Обамы и, соответственно, своего вицепрезидентства. Но не стоит их считать «людьми Обамы», в большинстве своем это специалисты, которых именно Байден рекомендовал Обаме. Например, нынешний глава Госдепартамента США Энтони Блинкен был при Обаме заместителем советника президента по национальной безопасности и заместителем главы Госдепа. Но еще в 2002 году Блинкен под руководством Байдена работал в аппарате демократической фракции комитета Сената США по международным отношениям.
Что касается самого Байдена, то он совершал международные визиты от лица Конгресса США еще в 70-х годах прошлого века. При этом не стоит проецировать прежние внешнеполитические взгляды и решения этих персоналий на современную международную обстановку. Например, Байден и Блинкен поддерживали американское вторжение в Ирак в 2003 году. В 2010-м уже умудренный опытом 69-летний Байден выступал против подготовки вторжения в Ливию, а молодой и горячий 48-летний Блинкен, наоборот, горячо поддерживал американское нападение. Позже Обама назвал интервенцию в Ливию своей главной ошибкой на президентском посту.
Восток — дело тонкое
Ярким подтверждением теории о выстраивании Вашингтоном сложных договоренностей могут служить американоиранские отношения. Еще до победы на президентских выборах Байден обещал вернуть Вашингтон в «ядерную сделку» с Тегераном, из которой в мае 2018 года вывел США Трамп. Казалось бы, чего уж проще: США и Иран просто возвращаются к выполнению прежних договоренностей. Однако время идет, Тегеран нервничает, а США не отменяют «неправильное» решение Трампа.
Иран — крупная держава, претендующая на влияние во всем регионе, в том числе в Ираке и Сирии, откуда США явно не собираются уходить. Кроме того, существует вопрос обеспечения безопасности Израиля, который не сводится к отсутствию у Ирана ядерного оружия. Внешнеполитическая команда Байдена хочет вернуть Тегеран в «ядерную сделку», но в рамках более широкого соглашения по всем ближневосточным вопросам. Иран же, естественно, не хочет брать на себя повышенные, по сравнению с предыдущим соглашением, обязательства. А чтобы оказать на Иран эффективное давление и сделать предложение, от которого тот не сможет отказаться, Вашингтону нужны комплексные договоренности с Европой, Россией, Турцией, Китаем и рядом игроков поменьше. В результате простое и давно анонсированное решение Байдена продолжает свой нелегкий путь в рамках «комплексного подхода».
Вероятность применения американской военной силы против Ирана крайне невысока — у этого решения очень много минусов для США и их союзников. Тегеран не сможет «дотянуться» до территории США, но способен нанести болезненный удар по американским военным базам в регионе и по Израилю. Кроме того, Вашингтон не может не опасаться превращения территории Ирана в еще один очаг нестабильности и рассадник исламского терроризма, а еще меньше этого хотят европейские союзники США.
Израиль вряд ли может рассчитывать на американский «рог изобилия» времен Дональда Трампа, подарившего стране сирийские Голанские высоты и Восточный Иерусалим, но эта страна останется главным союзником США в регионе. Активная помощь Вашингтона палестинцам в 2008–2016 годах была, вероятнее всего, личной инициативой Барака Обамы, и ее не ждет ренессанс.
Турцию США наверняка попытаются вернуть в орбиту своего влияния в качестве верного союзника. Единственной преградой на пути к этой цели является президент страны Реджеп Эрдоган, который явно вознамерился играть самостоятельную роль в регионе. В Вашингтоне уверены, что в отличие от Ирака или Ливии смена власти в Турции не приведет к хаотизации региона или распаду страны, а наоборот, вернет ее к «нормальному» состоянию.
Единственной страной региона, которую США уже попросили «подвинуться» безо всяких взаимных уступок, — Саудовская Аравия. Вашингтон объявил о прекращении поддержки военных операций аравийской коалиции в Йемене и исключил хуситов из списка террористических организаций. Кроме того, Вашингтон прозрачно намекнул, что не желает видеть следующим королем Саудовской Аравии наследного принца Мухаммеда бин Салмана. Белый дом допустил утечку в прессу доклада американских спецслужб, в котором утверждается, что заказчиком убийства журналиста Джамаля Хашогги в 2018 году был Мухаммед бин Салман. Байден заявил, что прочитал доклад и собирается созвониться с королем Саудовской Аравии Салманом ибн Абдул-Азиз Аль Саудом.
Из Афганистана США решили не выводить свои войска. В отличие от Трампа Байден не привык экономить бюджетные деньги, ему ближе рассуждения о стратегической важности региона.
Европа
Байден оперативно принял лишь два решения, которые должны порадовать европейцев и символизировать возвращение американского блудного сына в «цивилизованную семью». США вновь вступили в Парижское соглашение по климату и Всемирную организацию здравоохранения. Однако пошлины на европейские товары, введенные Трампом, Байден отменять пока не собирается. Если вашингтонская администрация все же решит убрать ограничения в торговле со Старым Светом, то сделает это не «бесплатно», а в обмен на поддержку европейцев по другим вопросам. Как и в случае с Ираном, «несправедливость», которую учинил Трамп по отношению к ЕС, Байден рассматривает как удобный плацдарм для дальнейших переговоров по установлению «новой справедливости».
Победа Байдена на президентских выборах принесла европейцам больше морального, чем материального удовлетворения. Глава Белого дома отменил решение Трампа о сокращении американских войск в Германии, но тут же напомнил европейцам о необходимости платить за оборону. «Я с удовлетворением отмечаю, что Европа увеличивает вложение средств в военный потенциал, который обеспечивает нашу общую оборону», — дипломатично напомнил Байден европейцам о деньгах на Мюнхенской конференции по безопасности. При этом на словах американский президент продолжает рассыпаться в приятных, но ничего не значащих обещаниях. «Я хотел бы отбросить все оставшиеся сомнения: Соединенные Штаты будут тесно сотрудничать с нашими партнерами по Европейскому союзу и странами всего континента — от Рима до Риги — для решения целого ряда общих проблем, с которыми мы сталкиваемся», — сказал президент США.
Кроме того, Вашингтон продолжит играть на внутриевропейских противоречиях. Уверенно улучшая отношения с европейскими тяжеловесами — Францией и Германией, США могут понизить статус Польши и Венгрии в ЕС, которые опирались на поддержку Трампа в своем конфликте с Парижем, Берлином и Брюсселем. Но пока американцам нет резона портить отношения с этим троянским конем внутри Евросоюза — он может еще пригодиться.
Самые высокие ожидания от прихода Байдена в Белый дом были у Украины, но пока ее постигло самое большое разочарование. Иллюзии Киева по поводу Байдена основывались на двух мифах. Первый — якобы имеющееся у США желание всеми силами помочь Украине победить Россию, чему мешал только «агент Кремля» Трамп. Второй миф заключался в том, что нынешний хозяин Белого дома безгранично благодарен президенту Украины Владимиру Зеленскому, который обещал Трампу расследовать коррупционные действия Джо Байдена и его сына Хантера Байдена в Киеве, но обманул бывшего президента США. Пока что Байден демонстративно игнорирует Киев: он ни разу не позвонил Зеленскому. Однако еще большим разочарованием для Украины стало возобновление строительства газопровода «Северный поток-2» и слухи о переговорах США и Германии о снятии американских санкций с газопровода.
Это не означает, что США не рассматривают варианта оказания Киеву более интенсивной политической, экономической и военной поддержки. Но решение по Украине будет принято Белым домом исходя из более сложного комплекса международных договоренностей, в которых Киев является объектом, а не субъектом большой международной политики.
Китай и враг номер один
Выступая в Госдепартаменте перед американскими дипломатами и на Мюнхенской конференции по безопасности, Байден ясно дал понять, что считает Китай экзистенциальным противником своей страны. «Мы должны вместе готовиться к длительному стратегическому соперничеству с Китаем. Одним из наших самых значимых действий, имеющих важные последствия, станет то, как Соединенные Штаты, Европа и Азия будут взаимодействовать, чтобы обеспечить мир и защитить наши общие ценности и продвигать наше процветание по всему Тихоокеанскому региону. Конкуренция с Китаем будет жесткой. Я этого ожидаю, и я это приветствую, поскольку верю в глобальную систему, которую Европа и США вместе с нашими союзниками в Индо-Тихоокеанском регионе так старательно создавали на протяжении последних семидесяти лет. Мы можем доминировать в этой гонке в будущем», — сказал Байден.
Судя по высказываниям главы Белого дома, он опасается не столько китайской военной мощи, сколько возможности того, что Пекин рано или поздно сможет опередить США в технологической гонке. «Мы должны защищать пространство для инноваций, интеллектуальную собственность и творческий гений, который процветает благодаря свободному обмену идеями в открытых демократических обществах… Мы должны сформировать правила, которые будут регулировать развитие технологий и нормы поведения в киберпространстве, искусственного интеллекта, биотехнологий», — заявил Байден на Мюнхенской конференции. Вряд ли стоит удивляться тому, что и в отношении Китая Байден не отменил пошлин, введенных Трампом.
Помимо действующих торговых ограничений Вашингтон продолжил политическое давление на Пекин, которое оказывала предыдущая администрация. В последние несколько месяцев пребывания на посту госсекретаря США Майк Помпео сделал заявления о геноциде уйгуров. Уже при Байдене Госдеп также охарактеризовал действия Китая в отношении уйгуров как «преступления против человечности и геноцид». Помимо прямого давления на Пекин эти заявления Вашингтона призваны охладить отношения Китая со всеми мусульманскими странами.
Таким образом, можно сказать, что антикитайская политика Трампа была не прихотью «одиночки-антиглобалиста», а консенсусом американских элит, разочаровавшихся в попытке превратить Китай в Японию номер два. Открывая сорок лет назад Китаю свои рынки и размещая в этой стране свои производства, США рассчитывали, что Пекин будет довольствоваться экономическим ростом, не претендуя на геополитическую самостоятельность.
На инаугурацию Джо Байдена впервые за сорок лет был приглашен официальный представитель Тайваня Сяо Мэйцзинь. В 1979 году США прекратили официальные дипломатические отношения с островом, который Китай считает своей территорией, но при этом продолжали оказывать ему военную поддержку. Этот демонстративный жест Байдена означает, что прежних, «дотрамповских», отношений с Китаем больше не будет.
Однако США не могут полностью отказаться от взаимодействия с КНР — без него сложно решить многие проблемы региона. Вашингтон волнует проблема ядерного оружия Северной Кореи — Блинкен уже заявил о намерении усилить санкции в отношении КНДР. Однако, если Пекин продолжит экономически поддерживать Пхеньян, эффективность американских санкций будет равна нулю. Кроме того, в Юго-Восточной Азии существует множество территориальных споров Китая с Тайванем, Японией, Филиппинами и Вьетнамом. Вашингтон под предлогом сохранения свободного судоходства и поддержания норм международного права сохраняет в регионе значительные военные силы и проводит политику сдерживания Пекина. Хотя США и Китай все чаще демонстрируют готовность применить военную силу в зоне потенциального конфликта, их торговые отношения (товарооборот двух стран в 2020 году достиг 587 млрд долларов) являются лучшим залогом мира в регионе.
В свете противостояния США с Китаем логичными будут выглядеть шаги Вашингтона по дальнейшему сближению с Нью-Дели. Помимо политического и военного веса в регионе Индия располагает практически равным с Китаем населением и в перспективе может стать новой «мировой фабрикой».
Латинская Америка и Африка
Байден остановил строительство «стены имени Трампа» на границе с Мексикой, но проблема неконтролируемой миграции никуда не делась. В странах Латинской Америки формируются новые караваны мигрантов, которые попытаются прорваться в США. Белому дому будет явно не с руки силой сдерживать беженцев на американской границе, но и пускать в США миллионы человек не очень хочется. Байден сделал заявления о необходимости ликвидировать причины миграции в странах Южной Америки — эти страны могут рассчитывать на дополнительное финансирование, если оставят у себя дома своих нищих.
Левое крыло Демократической партии было бы радо пустить в США всех желающих, а кроме того, нормализовать отношения с Кубой (при Обаме отношения с Гаваной резко улучшились), Никарагуа и Венесуэлой. Но «прогрессисты» из Демпартии не представлены во внешнеполитической команде Байдена, и ждать резкого потепления в отношениях с «антиамериканскими» странами Латинской Америки пока не приходится. Однако и ссориться с левым крылом своей партии Байдену тоже нет смысла — таким образом, велика вероятность, что США оставят эти страны в относительном покое. У США нет нерешенных жизненно важных экономических интересов в Латинской Америке, а отсутствие острой необходимости бороться с коммунизмом на своем «заднем дворе» делает этот регион наиболее скучным с точки зрения американской внешней политики.
Последние годы США не горели желанием закрепить свое военное присутствие в Африке — официально американские военные базы есть лишь в Сомали и Нигере. При этом во множестве стран континента американские военные появляются в небольшом количестве в качестве военных советников: в Кении, Чаде, Тунисе, Камеруне, Мали и Мавритании. США, как и европейские страны, пытаются поддерживать местные правительства в борьбе с радикальными группировками. Для США малоинтересен захват природных ресурсов континента с помощью военной силы — им легче напечатать деньги и купить все, что душе угодно.
Угрозу для США представляют военизированные группировки, которые ставят под угрозу привычную экономическую деятельность (как сомалийские пираты), или радикальные исламисты, стремящиеся свергнуть местные правительства. Аналогичную политику сдерживания проводит в некоторых своих бывших колониях и Франция. Для США и их европейских союзников Африка — чемодан без ручки, который невозможно бросить, но и тащить очень тяжело.
Кроме того, в Африке стремительно наращивает свое присутствие Китай, а учитывая угрозы Пекина лишить США доступа к редкоземельным металлам, борьба за ресурсы между этими странами может перекинуться и на африканский континент. Пока что администрация Байдена не выражала намерений изменить свою политику на Черном континенте и, если не случится ничего экстраординарного, вряд ли захочет это сделать.
Перспектива отношений США с Европой
Лев Сокольщик, научный сотрудник Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ:
— Инструментальное применение НАТО изменится. Трамп все же был изоляционистом по своему духу, по своей внешней политике. Байден — сторонник либерального мирового порядка. Для него важна опора на партнеров, консолидация стран Запада против стран, как он выразился, авторитарных, которые представляют угрозу для либерального лидерства. В этом плане НАТО будет важным инструментом, поскольку НАТО — это не только военно-политический мезальянс, это очень важный инструмент консолидации Запада. Будет ревитализация трансатлантических отношений.
Для либералов есть определенные проблемы в Восточной Европе. Там есть такие персонажи, как Виктор Орбан в Венгрии, есть партия «Право и справедливость» в Польше. Они особенно не жалуют либеральные ценности в современной интерпретации, создают проблемы внутри Евросоюза, несколько его раскалывая. Виктор Орбан когда-то заявил, что вообще стремится создать нелиберальную демократию. Несмотря на то что вроде как Трамп ушел, популизм остается, потому что остаются все предпосылки для этого — социальные, экономические, политические, перестройка международных отношений.
Тут даже интересно посмотреть на то, какую роль НАТО может играть в плане консолидации. Внутри НАТО находятся такие страны, как Турция, Венгрия и Польша, которые к либеральным ценностям относятся довольно прохладно. И тут есть некоторый кризис экзистенциальный, кризис понимания, куда идти НАТО. Это интересный вопрос, посмотрим, как он будет развиваться.
Ольга Ребро, эксперт Центра перспективных американских исследований МГИМО:
— При всем стремлении Байдена перевернуть страницу президентства Трампа, предыдущая администрация, с одной стороны, обострила существующие противоречия, с другой — выявила новые принципиальные расхождения в двусторонних отношениях с Европой. К первой категории можно отнести появившееся еще во времена Обамы требование о «справедливом вкладе» в коллективную оборону и актуализировавшийся в результате этого нарратив о необходимости Европы укреплять собственные силы по обеспечению безопасности. Агрессивная политика Трампа по препятствованию строительству «Северного потока-2» актуализировала противоречия между США и Европой в выстраивании отношений с Россией (проявившиеся, например, еще в контексте наращивания санкционного давления в 2014 году).
Ярким проявлением второй категории могут стать отношения с Китаем. В риторике нового госсекретаря Энтони Блинкена уже звучит тезис о «технодемократиях» и «техноавтократиях», который свидетельствует о намерении продолжать политику Трампа по техноэкономическому огораживанию западного рынка. Однако ЕС, не поддавшийся за четыре года давлению Трампа, судя по всему, планирует проводить самостоятельную линию по выстраиванию отношений с КНР и после победы Байдена. О чем, например, свидетельствует появившееся в конце декабря заявление о принципиальной договоренности с Пекином по всеобъемлющему соглашению о сотрудничестве в области инвестиций.
Перспектива отношений США с Латинской Америкой
Ольга Ребро, эксперт Центра перспективных американских исследований МГИМО:
— В администрации Обамы выстраивание отношений с Латинской Америкой входило в сферу полномочий вице-президента, поэтому от Джо Байдена можно ожидать повышения внимания к этому региону. При этом в отличие от Трампа, делавшего ставку на двусторонние отношения, на первый план, скорее всего, выйдут общие вопросы (искоренение нелегальной миграции, борьба с наркотрафиком, экология, борьба с коронавирусом), в отношении которых будут применяться инструменты гуманитарной помощи (например, бороться с мигрантами Байден обещал посредством выделения четырех миллиардов долларов на борьбу с бедностью и преступностью в латиноамериканских странах) и реанимироваться многосторонние форматы регионального сотрудничества.
На брифинге 3 февраля пресс-секретарь Госдепа Нед Прайс фактически провозгласил продолжение политики предыдущей администрации в отношении Венесуэлы, назвав Николаса Мадуро «диктатором», а Хуана Гуайдо — законным «временным президентом» (interim president). Вместе с сохранением политических целей (определение будущего страны посредством «демократических» выборов) Прайс сообщил и о сохранении методов достижения этих целей: преследование «коррумпированных» сторонников Мадуро (персональные санкции), пресечение источников доходов «режима» (санкции в отношении PDVSA, заморозка счетов в США) и мобилизация (like-minded) партнеров для оказания коллективного давления на режим (в первую очередь в рамках Lima Group). При этом он заявил, что «пока не планируется» прямых контактов с Мадуро, а значит, шансов на перезагрузку отношений в ближайшее время остается мало.
В целом прежняя политика сохранится, однако может измениться аргументация. Если администрация Трампа преследовала Мадуро под лозунгом борьбы с несостоятельными «коммунистическими» режимами в Латинской Америке, то администрация Байдена будет предпринимать те же действия, но во имя защиты «прав человека» и восстановления «демократии».
Говоря о Латинской Америке, интересно будет посмотреть на политику США в отношении Кубы. Как известно, Обама кардинально пересмотрел отношения с Кубой, отказавшись от торгового эмбарго в пользу развития экономических связей. Было бы логично, если бы Байден вернулся к этому курсу. Но Трамп привязал политику по Кубе к борьбе с режимом Мадуро, поэтому любое потепление в отношении Острова Свободы, вероятно, будет сдерживаться намерением сохранить давление на Венесуэлу.
Перспектива отношений США с Ближним Востоком
Лев Сокольщик, научный сотрудник Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ:
— Лидерство на Ближнем Востоке будет реализовываться через ближайших союзников, то есть укрепление альянсов и реализация внешней политики через партнеров. В этом плане, я думаю, акцент будет сделан на Саудовскую Аравию. Некоторые эксперты говорят, что при этом будет снижен интерес к Израилю. Я не думаю, что будет так. Израиль по-прежнему останется важным союзником в этом регионе, потому что это практически единственная местная демократия. А мы знаем, что для Байдена важно именно продвижение демократии, опора на демократические страны.
Что касается столкновения интересов в Сирии, то тут по сравнению с 2015 годом, когда Россия вступила в этот регион на стороне режима Асада, ситуация уже серьезным образом изменилась, идет процесс деэскалации. Я не думаю, что каким-то образом США попытаются серьезно повлиять на этот процесс, хотя, конечно, попытки могут быть.
Ольга Ребро, эксперт Центра перспективных американских исследований МГИМО:
— Стратегия США на Ближнем Востоке определяется, с одной стороны, объективными долгосрочными национальными интересами, с другой — субъективным опытом возвращающихся к власти представителей администрации Обамы. В Вашингтоне существует довольно устойчивый консенсус относительно главного долгосрочного вызова, которым является Китай. Еще со времен объявленного Обамой «азиатского разворота» США пытаются перенести геополитический вес с Ближнего Востока и Северной Африки в Тихоокеанский регион.
При этом текущее внешнеполитическое руководство США связывает успехи ИГ (террористической организации, запрещенной в России) со слишком быстрым сокращением американского военного присутствия в регионе и недостаточно решительным силовым ответом. В таких условиях, при общем курсе на сокращение внимания к Ближнему Востоку, минимально необходимый военный контингент в регионе будет оставаться, а в случае появления новых вызовов или обострения текущих кризисов администрация Байдена может проявить большую готовность к использованию силы.
Сегодня к руководству внешней политикой США вернулись люди, являвшиеся архитекторами соглашения с Ираном. При этом нельзя забывать, что заключению данного соглашения предшествовала политика максимального санкционного давления на Тегеран. Поэтому нельзя исключать, что при возвращении прежней перспективной цели (устранение ядерной угрозы со стороны Ирана посредством заключения соглашения, предусматривающего международный мониторинг) администрация Байдена будет добиваться ее реализации через увеличение давления на Иран, то есть продолжать политику Трампа.
Более того, внутри США существует межпартийное согласие относительно недостаточности содержащихся в совместном всеобъемлющем плане действий ограничений в отношении Ирана. Поэтому любое новое соглашение по ядерной программе Ирана либо должно содержать более жесткие ограничения (на что вряд ли пойдет Иран), либо должно приниматься в таком виде, который позволит избежать необходимости ратификации Сенатом США (и тогда следующий президент, подобно Трампу, сможет его легко отменить, что также вряд ли устроит Тегеран).
Фото: Patrick Semansky/AP/TASS; EPA/Sean Gallup / Pool/ТАСС; Esteban Biba/EPA; Abedin Taherkenareh/EPA; Jim Lo Scalzo/EPA
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl