Заглядывая за горизонт, помни о дырах
Правительство разрабатывает новую стратегию жилищно-коммунального хозяйства до 2026 года. Однако результаты старой стратегии — до 2020 года — публично никто не подводил, что неудивительно: многие поставленные в ней цели не достигнуты
Российская отрасль жилищно-коммунального хозяйства основополагающая для экономики. Она обеспечивает до шести процентов ВВП, оказывает услуги большей части населения страны, и услуги эти жизненно важны. Сегодня очевидно: несмотря на огромное внимание правительства к отрасли, прорыва в коммунальном хозяйстве за последние годы не произошло. Основные фонды изношены более чем на 60%, в том числе котельные — на 55%, тепловые и канализационные сети — на 63%, коммунальные сети водоснабжения — на 65%, водопровод и очистные сооружения — на 54%, электросети — на 58%. В некоторых муниципалитетах износ сетей может достигать 95%. То есть жизнь людей во многом зависит от того, выдержат ли ветхие сети напор еще какое-то время или рванут уже завтра.
Еще в 2015–2016 годах в ходе общественных обсуждений «Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в РФ на период до 2020 года» (далее — Стратегия-2020) некоторые эксперты подвергли этот документ жесткой критике. Минстрой учел ряд критических замечаний, однако большая часть Стратегии-2020 осталась неизменной.
Логично, что при составлении новой стратегии необходимо учитывать проблемы и недостатки Стратегии-2020. Некоторые ее положения так и остались на бумаге, и перед принятием новой стратегии нужно понять, почему это произошло.
Минстрою в плюс
Справедливости ради следует признать: целый ряд положений Стратегии-2020 были в той или иной мере реализованы. Пожалуй, главное, что было сделано, — принят пакет законодательных изменений (в основном в 2018 году), благодаря которым удалось упростить получение помощи людьми, нуждающимися в социальной поддержке для оплаты услуг ЖКХ. Это немного сократило бюрократические процедуры, ускорив получение субсидий. При этом количество семей, получающих такую помощь, несколько сократилось, однако это связано, скорее, с номинальным ростом доходов населения и уменьшением доли расходов ЖКХ в их тратах. Например, в 2016 году такие субсидии получили 3,34 млн семей, в 2018-м — 3,04 млн, а средняя выплата выросла с 1372 рублей до 1483 в 2018 году. Подобная форма поддержки сохраняет средства самых малообеспеченных слоев населения. Претендовать на субсидии от государства могут граждане, чьи расходы на ЖКХ превышают в среднем 22% совокупного дохода.
Другое важное направление, которое правительству удалось реализовать, — запуск федерального механизма капитального ремонта. Правда, программа была запущена еще в 2014 году, а в Стратегию-2020 она была просто включена. Ее главная цель — ремонт и восстановление изношенных многоквартирных домов (МКД). Механизм капремонта создавался спешно, все последние годы его доводили до ума. Основной упор делался на эффективность ремонта, прозрачность проведения конкурсов и развитие кредитования, то есть возможности использования кредитных средств для ремонта дома. Теперь механизм кредитования фонда капитального ремонта под гарантии платежей граждан, а также государственных гарантий создан и функционирует. Но есть проблемы на стороне банков: они неохотно кредитуют ремонт МКД, поэтому получение таких кредитов по-прежнему требует огромной работы органов местного самоуправления.
Эффективность капремонта, по сути, зависит от контроля со стороны местных властей, и тут в регионах ситуация сильно разнится. Например, в Москве муниципальные депутаты при желании могут не подписывать акты приема работ по итогам капитального ремонта, чем активно пользуются. Это вынуждает организацию, проводящую ремонт, пристальнее следить за качеством работ. Другая сложность — выбор подрядчиков: процедуры конкурсного отбора здесь такие же, как и при госзакупках. Больные места таких процедур — недостаточная чистота, прозрачность и скорость.
Управляй и властвуй
Еще одно важное направление прежней стратегии, которое можно признать отчасти реализованным, — регулирование рынка управления жильем. Пожалуй, именно здесь было максимальное число различных изменений, основное из которых — лицензирование управляющих организаций. Этот механизм сильно критикуют сами управляющие компании (УК), однако он позволил повысить качество их работы, пусть и не кардинально. Кроме того, лицензирование вымело с рынка откровенных мошенников. В частности, в большей части регионов удалось отсеять организации, которые раньше работали спустя рукава, собирали средства граждан, не проводя никаких работ и ремонтов и не передавая деньги дальше по цепочке ресурсникам, накапливая перед ними долги. Кроме того, в случае частых жалоб граждан государственная жилищная инспекция вынуждена реагировать, и в конечном счете при частых повторных нарушениях управляющая компания лишается лицензии. Несмотря на ужесточение правил работы, среди УК и в 2016, и в 2019 году преобладают частные компании. Есть и конкуренция, и позитивные изменения — например, раньше обычной практикой строительных компаний было передавать построенный жилой фонд в дружественную управляющую организацию, которая закрывала или пыталась закрыть недочеты при строительстве. Сейчас же многие подобные «дочки» стали полноценными холдингами в сфере управления МКД и расширяются независимо от объемов строек.
Однако конкуренция, которая сложилась на рынке УК, не является рыночной в полном смысле этого слова. К сожалению, это не конкуренция по цене или качеству продукта (услуг), а конкуренция административных ресурсов и сфер влияния. Во многих регионах управлением МКД по-прежнему занимаются компании, близкие к администрациям. Причина подобных явлений не только и не столько коррупционная составляющая, сколько результат забюрократизированности сферы ЖКХ, возможность для органов власти при желании перетряхнуть рынок под нужды местных администраций, а также его непрозрачность.
Чтобы повысить прозрачность сферы управления МКД, Минстрой сделал ряд шагов. В частности, создан портал ГИС ЖКХ — по замыслу, им должны пользоваться все участники рынка, в том числе граждане, а также некоммерческие и общественные организации. Однако идея, которая вполне укладывается в логику цифровизации всего и вся, в руках чиновников из Минкомсвязи не смогла заработать в полную силу. К сожалению, и сейчас в системе полно ошибок, недочетов и нестыковок. Тем не менее функционирование ГИС ЖКХ оставляет надежду, что в будущем открытость данных позволит убрать с рынка некомпетентные организации, а также повысит уровень общественного и гражданского контроля за работой управляющих организаций.
Инвестор не пришел
Хотя на стороне потребителей был наведен относительный порядок, Минстрой натолкнулся на ряд проблем в отношениях с поставщиками. В сфере ЖКХ работает более 35 тыс. частных предприятий — управляющих жильем, снабжающих ресурсами, оказывающих смежные услуги (ремонт или эксплуатация оборудования). Несмотря на кажущееся обилие субъектов, предпринимательству (в позитивном смысле этого слова) в ЖКХ места как не было, так и нет. Между ресурсными компаниями, которые работают как естественные монополии в целых городах или регионах, конкуренции так и не сложилось, и в нынешних условиях подобное трудно себе представить. Ресурсные компании, поставляющие воду, газ, тепло, электрическую энергию, — это в основном государственные и муниципальные предприятия и их дочерние структуры.
С начала действия Стратегии-2020, принятой в 2016 году, ситуацию изменить не удалось, хотя объем концессионных соглашений или проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), за которое активно выступал Минстрой, неуклонно рос. Но были и отдельные случаи, когда частная собственность становилась государственной, например «Тверь водоканал».
Минстрой пытался решить проблему комплексно. Например, создал «Справочник наилучших эффективных технологий». Большой вопрос, стали ли использоваться эти технологии в отрасли, особенно с учетом отсутствия средств и понимания того, как вернуть средства, инвестированные даже в самые лучшие технологии. Что касается инвестиций в ЖКХ, то в любом бизнесе для инвестора необходимы ясные и прозрачные правила игры, но на данный момент государство их не обеспечивает. Результат — инвестиции в отрасль оказались минимальными.
Так, в сентябре 2018 года Минстрой РФ сообщал, что заключено более двух тысяч концессионных соглашений на 300 млрд рублей. Из них уже вложено 56 млрд рублей. Цифры эти даются накопленным итогом, с начала запуска ГЧП-проектов. В то же время, по данным министерства, для модернизации отрасли необходимы куда большие инвестиции: по 500 млрд рублей ежегодно на протяжении пяти лет.
Законодательство РФ в сфере ЖКХ и тарифного регулирования постоянно меняется, зачастую изменения вносятся в только что принятые законодательные акты. Проблема это системная, и связана она с порядком разработки нормативно-правовых документов. Оставляет желать лучшего и правоприменительная практика судов, антимонопольных органов и органов прокуратуры в сфере ЖКХ, которая характеризуется отсутствием единой практики применения норм права.
Есть и другая практика, когда раз в несколько лет меняются не отдельные акты или законы, а в целом векторы развития отрасли. Так, примерно год назад над ней завис дамоклов меч так называемого Единого тарифного закона, положения которого существенным образом повлияют на инвестиционную привлекательность всей отрасли ЖКХ. Сама идея полного изменения тарифного законодательства через год или два ставит под вопрос системное регулирование тарифов, а также отпугивает инвесторов, которые нуждаются в твердых гарантиях системы с горизонтом планирования десять-пятнадцать лет.
Кроме того, сейчас все активнее обсуждается вопрос о целесообразности передачи полномочий ФАС России по тарифному регулированию другим ведомствам, более лояльным бизнесу (Минэкономразвития, Минстрой). Это может сдвинуть баланс сил и интересов, но совсем не обязательно улучшит качество регулирования системы.
Остается надеяться, что Стратегия-2026 учтет недочеты предыдущей, а также будет разработана исходя в первую очередь из интересов граждан. В связи с кадровыми перестановками также стоит отметить, что реализовывать ее будут совсем другие люди.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl