Почему российского космоса не видно за юридическим лесом
Несмотря на многочисленные стратегии, регулирование космической деятельности в России не отвечает реалиям мировой экономики. Препятствия на пути коммерциализации отечественного космоса пока остаются непреодолимыми
В начале июля в Совете федерации состоялись парламентские слушания «О коммерциализации космической деятельности: проблемы и перспективы». Еще раньше стало известно, что наблюдательный совет Роскосмоса 26 мая рассмотрел новую редакцию стратегии развития госкорпорации на период до 2025 года и на перспективу до 2030-го и принял решение о ее дальнейшей доработке. Но где за лесом многочисленных нормативно-правовых документов и долгосрочных планов спряталось дерево государственно-частного партнерства, на котором и должны созреть плоды космических продуктов и услуг?
Финансирование гражданских космических программ России, Китая, США и Европейского космического агентства
В мире в последние два десятилетия возобладала тенденция вовлечения в космическую деятельность частных компаний для решения задач, которые раньше решались государственными механизмами. Причиной стала диверсификация космической деятельности и потребность на государственном уровне переложить часть затрат на частный сектор с целью оптимизации бюджетных расходов. Частный бизнес, со своей стороны, стремится освоить или создать новые рынки, конкурентные продукты и услуги. В США привлечение частников к решению государственных задач было закреплено на уровне стратегии в начале 2000-х, затем, уже в следующем десятилетии, оно нашло отражение в космической политике Китая, ЕС, Японии и недавно продекларировавшей такой курс Индии. В Китае в 2016 году была принята Белая книга по космической деятельности, а в Индии политика привлечения частного сектора в космос была провозглашена на правительственном уровне в мае этого года и уже отражена в проекте нового закона о космосе.
Так как космическая деятельность в России в соответствии с Конституцией находится в ведении государства, то логично рассмотреть, как вообще на уровне нормативно-правовых документов определяется коммерциализация космической деятельности и стоит ли в принципе перед органом, отвечающим за космос в нашей стране, такая задача.
Коммерциализация заблудилась в стратегиях
Между подходом к коммерциализации космоса в России и в других странах есть фундаментальное различие. В нашем случае под коммерциализацией понимается получение дополнительного дохода за счет продажи изделий, продуктов и услуг в рамках сложившейся отраслевой структуры, тогда как в других странах это стимулирование роста космического рынка продуктов и услуг путем передачи частным компаниям уже существующих рутинных видов деятельности плюс использование рыночных механизмов для сокращения государственных расходов. При этом за рубежом в качестве первого шага по «коммерциализации космической деятельности» прежде всего задействуются законодательные механизмы для вовлечения или же облегчения доступа в космическую экономику новых игроков.
Поскольку космос в России остается государственной функцией и ее осуществление регламентировано, по идее, производные от нее должны быть четко прописаны. На сегодняшний день к документам, представленным публично, можно отнести закон о космической деятельности 1993 года, «Основные положения “Основ государственной политики в области космической деятельности”» от 2013 года, закон о госкорпорации «Роскосмос» 2015 года и стратегию самого «Роскосмоса» от 2017 года в версии презентации от 31 марта 2017-го, представленной на сайте госкорпорации.
В конце января этого года «Роскосмос» сообщил, что указом президента были утверждены новые «Основы государственной политики в области космической деятельности». Но ни главные положения новой редакции Основ, как это было в 2013 году, ни сжатый вариант, аналогичный докладу о стратегии на экспертном совете ВПК от 31 марта 2017 года, в публичном доступе пока не появились. Представляется, что каких-либо прорывных моментов, если исходить из подходов, обнародованных на парламентских слушаниях, ждать не приходится, поэтому можно смело опираться на ранее опубликованные документы.
Если обратиться ко всем этим документам, то мы не найдем пунктов, где ставилась бы задача «коммерциализации» или даже давалось бы определение понятия «коммерциализация космической деятельности».
Как развивалось регулирование космоса
Можно понять отсутствие таких упоминаний и задач по развитию частного космического сектора в законе от 1993 года. В то время наиболее продвинутые в этом отношении США только начали задумываться о возможности переложить часть государственных функций в космической сфере на бизнес (в 1984 году при президенте Рейгане был принят закон о содействии коммерческим запускам). В нашем законе от 1993 года мы видим лишь то, что космическая деятельность должна обеспечить содействие экономическому развитию государства, повышению благосостояния населения и способствовать расширению международного сотрудничества в интересах интеграции страны в систему мирохозяйственных связей и обеспечения международной безопасности.
Двадцать лет спустя, когда в мире пошли процессы коммерциализации космоса как места, способствующего созданию новых продуктов и услуг, в 2013 году были приняты первые Основы госполитики в этой области. В документе зафиксировано, что становление и развитие коммерческого сектора отечественной космонавтики отвечает государственным интересам России. В Основах также указано, что политика осуществляется в соответствии с принципом, предусматривающим развитие государственно-частного партнерства в сфере предоставления услуг с использованием результатов космическои деятельности, последовательное развитие возможностеи создания на коммерческои основе космических средств связи, навигации, телерадиовещания и дистанционного зондирования Земли, а в перспективе — средств выведения и осуществления пилотируемых полетов в космическом пространстве.
Тогда же ставились задачи формирования технологических платформ и благоприятных условии для динамичного развития частного сектора космическои деятельности с учетом потенциала Сколково и территориальных инновационных кластеров; привлечение высших учебных заведении, малого и среднего бизнеса к выполнению заказов, проведению исследовании и разработок. В отдельную задачу было вынесено формирование благоприятной инвестиционной среды и развитие государственно-частного партнерства в сфере разработки, производства, применения космических средств и использование результатов космическои деятельности в интересах потребителей.
Однако можно констатировать, что к моменту принятия в начале этого года новой редакции Основ реальных действий по развитию коммерческого сектора отечественной космонавтики предпринято так и не было, как не было сделано практически ничего в направлении развития государственно-частного партнерства в этой области.
Существенным изъяном Основ стало отсутствие в документе прописанного механизма реализации. В открытых источниках нет упоминания о принятии на уровне правительства России какого-либо плана мероприятий по выполнению положений Основ государственной политики в области космической деятельности на период до 2030 года в части развития коммерческого сектора. Можно сослаться на положения закона о космической деятельности в редакции от 2015 года, где сказано, что правительство реализует государственную политику в области космическои деятельности в интересах науки, техники, различных отраслей экономики и международного сотрудничества, а уполномоченным органом является госкорпорация «Роскосмос».
Таким образом, если «Роскосмос» — тот самый уполномоченный по космической деятельности, то логично обратиться к основному документу, регламентирующему деятельность госкорпорации. Но и в законе о «Роскосмосе» слово «коммерческий» звучит только в контексте предоставления производных от ГЛОНАСС услуг — в интересах «в том числе коммерческих потребителей», а также в связи с организацией и координацией работ по коммерческим космическим проектам. По сути, речь идет о заключении соглашений с иностранными организациями. Отдельно оговаривается право «Роскосмоса» участвовать в государственных и коммерческих проектах, предусматривающих разработку и экспорт высокотехнологичной продукции, а также заключать контракты, в том числе на коммерческой основе, и осуществлять приносящую доход деятельность. Таким образом, «Роскосмос» юридически никак не обязан ни заниматься «коммерциализацией космической деятельности», пусть даже в самом широком смысле, ни стимулировать развитие «частного сектора космической деятельности» или заниматься «формированием благоприятной инвестиционной среды и развитием государственно-частного партнерства».
Лабиринты стратегии «Роскосмоса»
Неизвестно, как тема коммерциализации описана в новой редакции Основ госполитики в области космической деятельности в версии 2020 года. Остается обратиться к стратегии развития «Роскосмоса», принятой в 2017 году, где упоминается «коммерциализация».
В презентации стратегии мы видим, что под коммерциализацией подразумевается «развитие коммерческого потенциала отрасли, получение свободных денежных средств для разработки и вывода на рынок новых продуктов и услуг; снижение нагрузки на бюджет; увеличение доли внебюджетных проектов в структуре выручки; рост стоимости бизнеса, повышение капитализации компаний Корпорации». В таком случае «коммерциализация» является инструментом по реализации «Замысла» (цели стратегии), который состоит в том, чтобы «путем активизации внутренних резервов, новых идей, возможностей мирового и внутреннего рынков обеспечить поступательное техническое и технологическое развитие космической промышленности, безусловное обеспечение государственных интересов». При этом в число инструментов включена «адаптация существующей нормативно-правовой базы к новым условиям, в том числе обеспечение коммерческой деятельности». Совсем вскользь в разделе «Основные технологические приоритеты» включен пункт «Развитие ГЧП».
Путаница в отношении коммерциализации проявляется не только в подходах и терминологии, но и в цифрах и прогнозах. В презентации 2017 года мировой космический рынок был оценен в 325 млрд долларов, а «доступная» доля России — в 23,4 млрд долларов, то есть получается 7,2%, но при этом не была показана реальная доля. Там же в динамике показан рост доли России по годам: 2016-й — 4,8%; 2018-й — 5,0%, 2025-й — 8,3%, 2030-й — 9,5%.
Для сравнения интересно обратиться к цифрам, которые были представлены в Совете федерации в этом месяце АО «Главкосмос», где мировой космический рынок в 2018 году оценен в 368,9 млрд долларов. При этом мировой коммерческий сегмент составляет 80,8%, а из этого объема у России менее 1%, оставшиеся же 19,2% — мировые государственные программы с долей России менее 6%. Таким образом, налицо не только терминологическая неразбериха с «коммерциализацией», но и нестыковки в показателях, которыми измеряют нашу долю на мировом рынке.
Повышение эффективности МКС трактуется как «максимизация коммерческих доходов с учетом сохранения запланированных расходов на эксплуатацию». На 2017 год в российском сегменте МКС было проведено порядка 400 космических экспериментов, из них более 200 «коммерческих» по заказу иностранных партнеров, из чего и следует понимание «коммерциализации» и «повышения эффективности МКС». В стратегии есть единственный уникальный пример коммерциализации космической деятельности не в смысле получения дополнительных доходов, а участия российской компании в качестве партнера. Это чудом попавший в стратегию космический эксперимент «3D Биопринтинг», который был проведен с элементами государственно-частного партнерства скорее не благодаря существующей нормативно-правовой базе, а вопреки отсутствию какой-либо адаптации к потребностям коммерческих компаний, включая законодательство о ГЧП. Так, несмотря на проведение этого пилотного проекта, не получили практического развития включенные в стратегию пункты о внедрении принципов ГЧП в использование МКС, а также проведение космических экспериментов на коммерческой основе.
Получается, что по смыслу стратегии «Роскосмоса» 2017 года коммерциализация и использование частного бизнеса понимаются как вспомогательные инструменты для решения внутрикорпоративных задач в части привлечения бизнеса как источника дополнительных инвестиционных ресурсов и продвижения продуктов и услуг госкорпорации на мировом космическом рынке. Остается лишь гадать, во что выльется «коммерциализация» в новой стратегии.
Немного космоса в концессию
Отсутствие «сквозных юридических технологий», увязывающих космические законы с законодательством, регулирующим межотраслевые отношения и сферу научно-технического развития, препятствует тому, чтобы российский космос стал частью экономики.
Так, ограничения на использование механизмов ГЧП в космической деятельности в России заложены в соответствующем законе, который был принят в один день с законом о госкорпорации «Роскосмос». Но в федеральном законе 2015 года о ГЧП № 224-ФЗ ничего не говорится о том, что «космические объекты» могут быть объектами соглашения о ГЧП, так как в исчерпывающем перечне таких объектов космоса просто нет.
На слушаниях в Совете федерации один из участников отметил, что внесение поправок в части включения космоса в закон о ГЧП не представляется сложной задачей. Однако существует еще ряд проблем юридического характера, тормозящих не только включение ракетно-космической отрасли в нормальный хозяйственный оборот и развитие ГЧП, но сам переход России от «космической деятельности» к «космической экономике». Термин «космический объект» упоминается в законе о космической деятельности и даже существует отдельная статья 17. «Космические объекты», в которой говорится и о регистрации таких объектов, их маркировке, юрисдикции и контроле. И в то же время в законе не дается определение термина «космический объект» и не говорится, как зарегистрировать право собственности на него. По смыслу статьи космические объекты могут быть только государственной собственностью.
Существующие недостатки в нормативно-правовой базе делают практически невозможным создать на условиях ГЧП, например, комплекс по предоставлению услуг с использованием данных дистанционного зондирования Земли.
Предположим, что такой комплекс должен включать в себя космический аппарат («космический объект») и центр управления полетом, пункты приема, хранения и обработки информации («космическая инфраструктура»). Допустим, мы можем взять для целей закона о ГЧП определение космической инфраструктуры, понимая под ней прежде всего наземную космическую инфраструктуру, но для определения термина «космический объект» необходимо вносить изменения в закон о космической деятельности, уточнять положения о праве собственности и регистрации. Но по соглашению о государственно-частном партнерстве частный партнер обязуется создать полностью или частично за счет собственных либо привлеченных средств являющиеся объектом соглашения недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой.
Таким образом, несмотря на декларируемую необходимость использования механизмов ГЧП как способа привлечения частных инвестиций в космическую деятельность, существующая законодательная база не содержит элементов, которые могли бы стимулировать финансирование космической сферы из других источников помимо государственных средств.
Дальше постановки задачи совершенствования нормативно-правовой базы внедрения принципов и механизмов ГЧП в «Основах государственной политики в области использования результатов космической деятельности» дело так и не пошло.
Как развивалось российское регулирование космической сферы
Что нас ждет: космический транспорт или космическая экономика?
Собственно говоря, наши считающие и планирующие органы еще и не «видят» космос как таковой, да и ракетно-космическую промышленность тоже. Виноват «продуктово-промышленный» подход в экономических и статистических показателях.
В прогнозе долгосрочного социально-экономического развития России до 2030 года, разработанном Минэкономразвития в 2013 году, космос упоминается в разделе «Транспортные и космические системы», где сказано, что наряду с разработкой новых транспортных технологий, которые будут способствовать росту мобильности населения, не менее важно развитие космических систем. К ключевым научно-технологическим трендам, формирующим облик этого приоритетного направления, в первую очередь отнесено создание ракетно-космических средств повышенной грузоподъемности. Там же отмечается, что дальнейшее развитие этого направления удовлетворит растущие экологические требования и требования безопасности к транспортным и космическим системам, а также обеспечит высокий уровень мобильности населения.
Винить специалистов Минэкономразвития не приходится, так как они отталкивались от существующей в России системы данных федеральных статистических наблюдении и общероссииских классификаторов и того, что дает Федеральная служба государственной статистики, подчиненная этому министерству.
Можно говорить о частных путях решения этих проблем, например о пересмотре всего законодательства о космосе: разработке космического кодекса, внесении поправок в другие законы, внутриотраслевую и внутрикорпоративная базу. Интересно, что за год до принятия Основ госполитики рабочая группа под руководством Юрия Коптева разработала проект «Стратегии развития космическои деятельности России до 2030 года и на дальнейшую перспективу», который 6 марта 2012 года был одобрен на заседании коллегии Федерального космического агентства и передан в правительство для согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. В этом документе было предложено много конкретных мер в части совершенствования нормативно-правового регулирования, финансовых механизмов и механизмов реализации самой стратегии, развития государственно-частного партнерства. Понимая, что выход российского космоса за индустриально-отраслевые рамки невозможен без эффективного межведомственного согласования актуальных вопросов космической деятельности, группа Коптева предложила создать при президенте Российской Федерации специальный надведомственный орган — Совет по космосу.
В обобщенном виде меры, которые могли бы позволить российскому космосу занять достойное место в рамках новой экономической модели и обеспечить конкурентоспособность на мировом космическом рынке, в том числе за счет частной инициативы, можно кратко сформулировать следующим образом:
— оформление нового стратегического видения места российского космоса в социально-экономическом развитии страны;
— выделение космического направления как самостоятельного в документах стратегического планирования в сфере научно-технологического развития страны;
— создание благоприятных правовых условий для трансформации космической деятельности в космический сектор российской экономики.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl