Не теряя жесткости
Несмотря на рост расходов и даже на нацпроекты, в ближайшие три года наш бюджет останется прежде всего стабильным, профицитным и не тратящим в реальном выражении больше, чем в 2012 году. Это не бюджет развития и лишь с очень большой натяжкой «социальный» бюджет.
В отличие от климата, «мусорной» реформы или геополитических событий проекты федерального бюджета практически никогда не вызывают бурных общественных обсуждений. Хотя на самом деле бюджет — это, пожалуй, единственное, что по-настоящему заслуживает всеобщего внимания: он определяет, как будут перераспределяться триллионы рублей, собранные государством с бизнеса и граждан. Каждая строка этого документа в несколько тысяч страниц — это не безликие цифры, а реальные миллионы и миллиарды рублей, сначала собранные (тут владельцы бизнеса могут вспомнить все доначисления и споры с налоговой службой), а потом в кабинетах Минфина расписанные по получателям: министерствам и ведомствам, регионам и госкорпорациям, от которых напрямую зависит, как именно эти деньги вернутся в реальную экономику.
Поэтому крайне удивительно, что нынешний проект бюджета на 2020 год и период 2021–2022 годов остается почти без внимания, хотя именно на эти годы должен прийтись ударный объем инвестиций в нацпроекты.
В абсолютных цифрах в следующие три года нас действительно ждет заметный рост расходов: в 2022 году они вырастут почти на 19% к 2019 году, до 21,7 трлн рублей. Это даже быстрее роста ВВП, который заложен в прогнозе бюджета. В то же время доходы федерального бюджета, как ожидает Минфин, к 2022 году вырастут всего на 9,3%, до 22 трлн рублей. Такого серьезного профицита, который мы наблюдали в прошлом году (2,7 трлн рублей), больше не ожидается: хотя бюджет и останется профицитным, превышение доходов над расходами в 2022 году «усохнет» примерно до 300 млрд рублей.
Однако основные ограничивающие постулаты бюджетной политики никуда не денутся — это денежно-кредитная политика Банка России в рамках режима таргетирования инфляции и бюджетное правило. Они задают жесткие рамки, в которых с 2014 года формируется наш бюджет, а мрачные настроения относительно мировой экономики только поддерживают консервативный подход российского Минфина к тратам.
Макроэкономические условия, заложенные в бюджет, — это 57–55 долларов за баррель и 65,4–66,5 рубля за доллар на весь период до 2022 года. Столь стабильный курс при такой динамике цен на нефть выглядит слишком оптимистичным, и мы, скорее всего, увидим большую девальвацию рубля, а значит, и более высокие рублевые доходы бюджета от нефти и газа (даже при ожидающейся стагнации добычи нефти, см. таблицу 1).
Главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова считает, что такой прогноз курса, по крайне мере на 2020 год, выглядит реалистичным, но она напоминает, что динамика цен на нефть не единственный фактор, определяющий движения курса. Например, в 2018 году, несмотря на рост средних цен на нефть с 53 долларов за баррель в 2017-м до 70 долларов, курс рубля снизился на 17% за год. «Учитывая сохранение санкционного давления и общий негативный фон на мировых рынках, вполне возможно, что курс действительно может оказаться ниже отметки 66 рублей за доллар. Мой прогноз на конец 2020 года — 70 рублей за доллар. Более слабый курс действительно позволит получить дополнительные доходы», — соглашается экономист.
В то же время не совсем понятно, что будет происходить с НДС, НДФЛ и налогом на прибыль. Дело в том, что заложенный в бюджет рост прибыли прибыльных организаций (на 16% в 2022 году по отношению к 2019-му) и фонда оплаты труда (база для страховых взносов и НДФЛ — плюс 20% в 2022 году по отношению к 2019-му) выглядит чересчур оптимистичным, как и рост ВВП и инвестиций. Понятно, почему Минфин использует такие ожидания: он берет их из прогноза Минэкономразвития, а МЭР пока еще не снизил официальный прогноз роста ВВП на 2019 год. В итоге в бюджете заложены плюс 1,3% ВВП в 2019 году и увеличение темпов с 2020 года, хотя в первом полугодии 2019-го экономика выросла всего на 0,7%. Впрочем, в правительстве до сих пор уверены, что во втором полугодии с учетом «ускорения роста бюджетных расходов на фоне более активной реализации национальных проектов» и повышения инвестиционного спроса в экономике рост ускорится.
Мы уже второй год подряд видим ускоренный рост налоговых поступлений: так, за восемь месяцев 2019 года в консолидированный бюджет РФ поступило более 15 трлн рублей (плюс 10,9% к аналогичному периоду 2018-го), в федеральный бюджет — 8,3 трлн рублей (плюс 10,6%). И дело тут не только в росте НДПИ. За это время налога на прибыль собрали на 20% больше, чем за восемь месяцев 2018 года, а НДС — на 17,1% больше. Сколько еще будет продолжаться такой прирост налоговых сборов, в разы обгоняющий экономику?
«Отчасти двузначный рост объясняется повышением ставок НДС и НДПИ, — говорит Сергей Белев, завлабораторией бюджетной политики Института экономической политики имени Е. Т. Гайдара. — Однако и в целом сборы быстро растут. И не только благодаря автоматизированной системе контроля за возмещением НДС, но и потому, что ЦБ взялся за чистку банков и обналичка стала дороже. Соответственно, ее объем уменьшился, то есть в значительной части сборы растут за счет сокращения операций теневого сектора. В пользу этого говорит и тот факт, что снижается разрыв между доходами и потреблением. Дошли ли мы уже до некоего предела в обелении теневого сектора, сказать трудно».
(на фото: министр финансов РФ Антон Силуанов)
Нацпроекты не помогут
Направления расходов, которые вырастут больше всего в 2020 году, — охрана окружающей среды (рост почти вдвое к расходам 2019 года, с 187 до 348 млрд рублей), здравоохранение (плюс 55%, с 637 до 990 млрд) и СМИ (плюс 22%, с 75 до 92 млрд, — это субсидии и прочая помощь государственным СМИ). Подскочат расходы на ЖКХ и спорт (плюс 15 и 13% соответственно). Однако такие важные статьи, как социальная политика (большая ее часть — это трансферт в бюджет Пенсионного фонда РФ) и национальная экономика (туда заложены основная часть поддержки промышленности, а также самый крупный нацпроект — комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры), почти не изменятся (плюс 2,6 и минус 0,1%, 5 трлн рублей и 2,52 трлн соответственно).
На трехлетнем интервале самый большой рост ждет такие направления, как та же охрана окружающей среды, ЖКХ, здравоохранение (увеличение на 133, 79 и 49% к 2019 году), а также закрытую часть бюджета (в основном в ней сосредоточены расходы на безопасность и оборону) и обслуживание госдолга (плюс 37,5 и 35,5% соответственно).
Однако, чтобы понять, что реально происходит с бюджетом, надо взять длинный ряд бюджетных расходов и перевести их в цены 2019 года. Тогда мы увидим, что в реальном выражении расходы федерального бюджета так и не достигнут уровня 2012 года, даже несмотря на нацпроекты. Весь раздел «национальная экономика» лишь останется на прежнем уровне, вся социалка даже в 2022 году окажется ниже уровней десятилетней давности, и только обслуживание госдолга однозначно вырастет. Таким образом, ждать от бюджета 2020–2022 годов каких-то прорывных расходов не стоит.
Максим Соколов, доцент кафедры государственного и муниципального управления РЭУ имени Г. В. Плеханова, напоминает, что если уж сравнить расходы с уровнем предыдущих лет, то следует учитывать инфляционный фактор, а также политическую ситуацию и состояние социально-экономического развития страны в период до кризиса 2015 года, а говоря о расходах с учетом нацпроектов, не следует забывать и о внешних источниках их финансирования: из 25,7 трлн рублей федеральный бюджет предоставит лишь 13,15 трлн, еще 4,9 трлн придется на региональные бюджеты и 7,5 трлн — на частные инвестиции.
С учетом этого тем более очевидно: перед нами сугубо аккуратный, сбалансированный бюджет, не предполагающий каких-либо прорывов.
«Главной задачей бюджета 2020–2022 годов Минфин действительно видит поддержание макроэкономической стабильности и сбалансированности бюджета и накопления доходов», — говорит руководитель направления «Фискальная политика» Экономической экспертной группы Александра Суслина. По сравнению с предыдущими проектировками расходов на национальные проекты можно отметить, что текущий бюджет предполагает увеличение практически по всем нацпроектам, кроме «Экологии», отмечает эксперт: наибольшее увеличение расходов в номинальном выражении планируется в 2020 году по проектам «Наука» (рост на треть!) и «Демография» (рост на 15,6%). Всего на нацпроекты планируется в 2020 году потратить на 6,6% больше, чем предполагалось предыдущим законом о бюджете.
«Наличие расходов на нацпроекты не означает роста бюджетных инвестиций, — категорична Светлана Солянникова, руководитель департамента общественных финансов Финансового университета при правительстве РФ. — Статус нацпроектов законодательно не определен, по своей сути это лишь способ увязать проектное управление некоторой частью государственных расходов с целями, озвученными в майских указах президента. Кроме того, в рамках нацпроектов предусмотрены очень разные расходы — там не только инвестиции, но и субсидии, пособия, пенсии и так далее. Таким образом, финансирование из бюджета нацпроектов не приводит к увеличению объема инвестиций и изменению структуры бюджетных расходов». Говорить, что бюджет 2020–2022 годов является бюджетом развития, невозможно — это консервация того, что есть, добавляет Светлана Солянникова: структура расходов федерального бюджета принципиально не меняется с 2016 года, бюджет носит инерционный характер и не содержит стимулов для экономического роста.
Не могут потратить
Нет ничего удивительного в том, что противники наращивания бюджетных инвестиций в России до сих пор одерживают верх над сторонниками, и так малочисленными. Во-первых, многие ссылаются на примеры Европы и Японии, у которых даже QE (политика количественного смягчения) неспособна разогнать экономику. «В развитых странах стимулирование экономики через государственные инвестиционные расходы не имеет особых альтернатив, так как там уровень закредитованности частного сектора уже очень высокий, — говорит Наталия Орлова. — В России уровень корпоративного долга составляет около 50 процентов ВВП, и это означает, что в экономике есть потенциал роста за счет активности частного капитала, поэтому сдержанная бюджетная политика выглядит оправданной».
Интересно, что при профицитном бюджете мы видим запланированный рост расходов на обслуживание госдолга (в ближайшие три года в основном внешний долг будет все больше замещаться внутренним, по замыслу Минфина). «Профицит нашего бюджета фиксируется с учетом нефтегазовых поступлений, которые направляются в ФНБ. Но без учета формирования этой “подушки” наш бюджет даже слегка дефицитный, — уточняет Сергей Белев. — Это нормальная практика, когда инвестиции финансируются через долги (и мы видим, что у нас вводится Фонд развития, который будет наполняться с помощью долгового финансирования), а стерилизация нефтегазовых доходов в ФНБ защищает нас от нестабильности на сырьевых рынках. К слову, в очень небольшом числе стран бюджетные правила просуществовали более одного электорального цикла — это Швейцария и Германия (под бюджетным правилом у них понимается следование принципу “бери в долг при падении экономики, отдавая в фазе роста”)».
Еще один серьезный аргумент против наращивания госрасходов в целом и госинвестиций в частности — низкая управляемость этих расходов. Светлана Солянникова говорит, что объем бюджетных инвестиций у нас понемногу увеличивается: с 0,5% ВВП в 2018–2019 годах до 0,52% в 2020–2021-м и 0,57% в 2022-м. Речь идет о Федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП), которая представляет собой свод программных и непрограммных бюджетных инвестиций. Однако ФАИП вызывает больше всего нареканий у Счетной палаты. Так, отчитываясь об исполнении федерального бюджета в 2018 году, глава Счетной палаты Алексей Кудрин заявил, что объем исполнения по ФАИП за 2018 год оказался наименьшим за пятнадцать лет. Уровень исполнения за 2018 год — всего 81,8%. Объем неисполнения составил 134 млрд рублей, не введен в эксплуатацию 181 объект. В процентном соотношении это практически половина. В 2019 году мы тоже видим запаздывание бюджетных расходов, и не только по ФАИП, а по всем нацпроектам.
Александра Суслина отмечает, что исполнение бюджета по расходам в течение года всегда идет очень неравномерно. «Из года в год в первое полугодие расходы “экономятся”, а затем объем расходов наверстывается, и концу года наблюдается пик, — говорит экономист. — Отчасти это объясняется тем, что бюджетная практика не допускает переноса неизрасходованного объема на будущие периоды: непотраченные суммы возвращаются в общий котел и не закрепляются за теми, кто их “сэкономил”. Иными словами, распорядители бюджетных средств стараются не допускать ситуации, чтобы выделенные им деньги остались непотраченными. Поэтому в конце года мы традиционно наблюдаем всплеск расходов: за один месяц, декабрь, могут потратить до 20 процентов годового объема. Суммы, выделенные на нацпроекты, в части расходов федерального бюджета в случае недоисполнения тоже подвержены такому риску — быть потраченными “лишь бы”. Однако, возможно, для нацпроектов существуют дополнительные сдерживающие механизмы, обусловленные целевым выделением средств и общими долгосрочными целевыми показателями нацпроектов».
Что же касается ФАИП, то есть тех самых «чистых» госинвестиций, то серьезную проблему для их эффективности создают как раз меры, которые должны были эту эффективность поднять. «В ФАИП мы наблюдаем низкий уровень сдачи законченных объектов и большой объем незавершенного строительства, переходящий из года в год, что приводит к росту расходов на строительство этих объектов, — говорит Светлана Солянникова. — Причин тут две: неритмичность финансирования и закон 44-ФЗ (о госзакупках). Главный распорядитель бюджетных средств не может начать конкурсные процедуры, пока на его счет не зачислены бюджетные ассигнования, но даже если они переведены в первом квартале, то в марте–апреле будет объявлен конкурс, потом 30 дней для подготовки конкурсной документации участниками госзакупок плюс время на подведение итогов и другие процедуры. А если деньги переведены в третьем-четвертом кварталах? Между тем авансирование ограничено и государственные расценки на строительство устарели. В результате серьезные организации не заинтересованы входить в эту систему (подробно об этом см. в статье “Стройка по поручению”, № 18–19 за 2019 год. — “Эксперт”). Да, мы боремся с нецелевым использованием средств, но, решив эту проблему, породили другую: за проекты берутся те, кто согласен работать при отсутствии авансов и растущей дебиторке, что зачастую означает низкое качество работ, смену подрядчиков, затягивание сроков строительства и рост его стоимости».
Однако в таком случае непонятно: зачем изымать из экономики все больше денег, раз государство не в силах уследить за их эффективностью? Зачем было повышать НДС? Зачем ужесточение со стороны налоговой службы — чтобы копить деньги на счетах казначейства, а потом вливать неиспользованное в общий котел? Кстати, по итогам 2018 года доход федерального бюджета от управления средствами ФНБ составил 70 млрд рублей, а доход от размещения бюджетных средств — 157 млрд. Вместе взятые, эти статьи равны расходам федерального бюджета по всему разделу ЖКХ в прошлом году.
Пенсионеры помогли
Самое большое опасение вызывает судьба повышения пенсий, на которое год назад правительство «обменяло» повышение пенсионного возраста. Напомним, речь шла о том, что каждый год до 2024-го включительно пенсии будут повышаться на одну тысячу рублей ежегодно. Власти РФ никогда не ставили своей целью сэкономить на повышении пенсионного возраста, заявила на заседании Госдумы, где обсуждался этот вопрос, вице-премьер РФ Татьяна Голикова. «Никогда ни президент страны, ни правительство РФ не ставили своей целью сэкономить на повышении пенсионного возраста. Принципиально речь всегда шла о другом: мы должны обеспечивать рост пенсий уровнем выше инфляции. И в этой связи все ресурсы, которые получит Пенсионный фонд от повышения пенсионного возраста, пойдут на увеличение пенсий действующим пенсионерам и последующим пенсионерам, которые будут выходить [на пенсию] в последующие годы», — сказала вицепремьер.
Но теперь нет никакой уверенности, что обещанное ежегодное повышение на тысячу рублей состоится в 2020–2022 годах, — во всяком случае, во внесенном в Государственную думу проекте бюджета Пенсионного фонда РФ о нем не упоминается. Средний размер пенсии в 2020 году вырастет, согласно бюджету ПФР, с 14,2 тыс. до 14,9 тыс. рублей — на 740 рублей. Если смотреть на цифры, то расходы по разделу «социальная политика» к 2022 году уменьшатся на 600 млрд рублей по сравнению с 2018 годом. Снизится и трансферт в ПФР из федерального бюджета: с 3,3 трлн рублей в 2018 году до 3,2 трлн в 2020–2022 годах. А ведь еще год назад в проекте были совсем другие цифры. Тогда предполагалось, что размер трансферта из федерального бюджета в ПФР в 2020 году вырастет до 3,43 трлн рублей. И этот эффект нельзя объяснить ничем иным, кроме как повышением пенсионного возраста: число пенсионеров к концу 2022 года снизится на 317 тыс. человек (с 43,8 млн до 43,4 млн). То есть, строго говоря, на повышении возраста правительство все же сэкономило. «Сокращение трансферта опять-таки говорит о том, что бюджетная политика остается жесткой и ее приоритет заключается не в стимулировании роста, а в сохранении стабильности», — комментирует Наталия Орлова.
Светлана Солянникова добавляет: к снижению трансферта в ПФР привело не только расширение границ пенсионного возраста, но и заморозка страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии. «Думаю, что обещанное повышение пенсий на тысячу рублей ежегодно состоится, — рассуждает экономист. — Но даже при этом условии цель, ради которой повышали пенсионный возраст, — достижение размера средней пенсии в два с половиной прожиточных минимума пенсионера к 2030 году — по актуальным расчетам, недостижима. Мы можем рассчитывать лишь на 1,8–1,9 прожиточного минимума пенсионера, и то при росте числа занятых. Таким образом, расходы ПФР и трансферт из федерального бюджета направлены на то, чтобы не снижать текущий уровень жизни пенсионеров с индексацией на уровень инфляции».
Секретная часть бюджета
До 2017 года включительно в разделах «Национальная оборона» и «Национальная безопасность» были засекреченные расходы, но с 2018 года они вынесены в отдельный раздел. Руководитель департамента общественных финансов Финансового университета при правительстве РФ Светлана Солянникова объясняет: закрытая часть бюджета появилась как отдельные статьи закона и более десяти приложений к закону в связи с переходом на новые форматы предоставления данных. «При этом она стала даже прозрачнее, мы видим ее более детально по видам расходов, например, — говорит экономист. — Эти расходы связаны не только с гособоронзаказом — в них есть и пенсии, и пособия, и компенсационные выплаты гражданам, и формирование государственного материального резерва, то есть большой круг расходов, связанных с безопасностью. Но я считаю, что степень открытости должна быть разумной, и согласна, что не все расходы должны быть в открытом доступе. При этом неправильно говорить, что эта часть неконтролируема: и в Минфине, и в Госдуме есть специалисты с допуском к секретным материалам, которые контролируют эти расходы».
К 2022 году размер закрытой части бюджета вырастет до 4,5 трлн рублей с 2,8 трлн в 2018 году.
Таблица 1. Основные параметры бюджета на 2020–2022 годы
Таблица 2. Основные доходные статьи бюджета 2020–2022 годов: нефть имеет все меньше значения
Таблица 3. Первая десятка самых крупных статей расходов по разделу «Национальная экономика» в бюджете-2020
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl