«Мы были вынуждены принимать болезненные меры»
О том, как надо подправить бюджетное правило, с чем связан ступор в финансировании нацпроектов и почему не надо корректировать политику таргетирования инфляции, «Эксперту» рассказал Сергей Дробышевский, директор по научной работе Института Гайдара
Сергей Дробышевский родился в 1973 году. В 1996-м с отличием окончил МГТУ имени Н. Э. Баумана и магистратуру НИУ ВШЭ по специальности «государственный служащий». В 1997 году завершил обучение по магистерской программе Master of Art (Economics) экономического факультета Университета Эразмуса (Роттердам, Нидерланды). Доктор экономических наук.
В Институте экономической политики работает с 1996 года, с 2013-го — в должности директора по научной работе.
Сергей Дробышевский — один из идеологов «Стратегии-2020», за большой вклад в разработку которой был награжден орденом Почета.
— Сергей Михайлович, есть ощущение острой неадекватности бюджетной политики. Мы имеем хроническое недофинансирование здравоохранения и образования, в этом году реальные бюджетные расходы в отраслях формирования человеческого капитала лишь возвращаются к уровню 2012 года. И все это на фоне трехтриллионного профицита федерального бюджета. Очень существенное отставание в раскассировании расходов на национальные проекты. Что происходит с нашим бюджетом? Политика бюджетной консолидации продолжается? Имеет ли она хоть какой-то смысл?
— Давайте начнем с определений. Бюджетная консолидация — одна из разновидностей жесткой бюджетной политики. Этим термином стала именоваться фискальная политика в Европе после кризиса 2008–2009 годов, когда выяснилось, что бюджеты ряда стран, особенно периферии ЕС, не соответствуют жестким маастрихтским критериям: бюджетный дефицит существенно превышал три процента ВВП, неконтролируемо росли госдолг и расходы на его обслуживание. Была поставлена задача выправить бюджетный баланс, причем одновременно с двух сторон. Сокращались расходы по направлениям, где они признавались избыточными, в частности сельскохозяйственные субсидии и дотации новым членам ЕС. Одновременно увеличивалось налоговое бремя, иногда как результат налогового маневра — повышения НДС и снижения налога на прибыль.
В России ситуация несколько иная. Бюджетная консолидация, стартовавшая в 2016 году, была вызвана необходимостью адаптировать федеральный бюджет к новому, существенно более низкому уровню цены на нефть. Без такой подстройки острый бюджетный кризис был бы неминуем, накопленные в нефтегазовых фондах резервы могли лишь отсрочить его на год-два. Тем не менее наличие определенной подушки безопасности в виде Резервного фонда позволило нам провести бюджетную консолидацию довольно мягко, урезать расходы по 1,5 процентных пункта ВВП ежегодно. В европейских странах интенсивность свертывания расходов варьировалась от 0,5–1 процентного пункта ВВП в год до 11 процентных пунктов ВВП в Греции (см. график 1 — «Эксперт»).
Интенсивность бюджетной консолидации в России была умеренной в сравнении с рядом европейских стран
— То есть да, живодерня, но были места и похуже?
— У нас консолидация была, если так можно выразиться, социально ориентированная. Да, было остановлено строительство новых школ, больниц. Но в отличие от европейских стран пенсии и социальные выплаты не сокращались в абсолютном выражении.
— Многие больницы и фельдшерско-акушерские пункты в глубинке как раз закрывались. А врачи и медсестры в результате реформы здравоохранения, чтобы кормить семьи, вынуждены пахать на износ. И это вы называете социально ориентированной политикой?
— Мы не находились в состоянии выбора между хорошей и плохой политикой. Мы были вынуждены принимать болезненные меры в бюджетной сфере из-за резко изменившейся макроэкономической ситуации. И к 2018 году цели бюджетной консолидации в России были достигнуты. Теперь мы имеем существенно более устойчивую бюджетную конструкцию: бюджет балансируется при цене нефти 40–45 долларов за баррель, а не 110 долларов за баррель, как в 2012 году.
Далее, уже при рассмотрении бюджета на 2019–2021 годы перед правительством встала дилемма. Либо продолжать жесткую бюджетную политику, либо пересмотреть ее, учитывая ослабление рисков. Какое было принято решение, все мы знаем, но альтернатива существовала. Она была явно сформулирована в документах Центра стратегических разработок, возглавляемого нынешним главой Счетной палаты Алексеем Кудриным. Наш институт тоже участвовал в этой работе. Речь шла о том, что переход к новой модели роста и новому качеству человеческого капитала требует не сокращения, а увеличения бюджетных расходов по ряду направлений, в первую очередь расходов на образование и здравоохранение. Мы считали, что 34–35 процентов ВВП расходов бюджета расширенного правительства — уровень, который Россия может себе позволить без потери макроэкономической устойчивости.
— А сейчас по факту сколько?
— Цифра абсолютного размера ВВП сильно «гуляет», но где-то 32–32,5 процента.
— То есть мы можем тратить безопасно на полтора-два пункта ВВП больше, чем сейчас. При этом совокупное сокращение расходов в ходе бюджетной консолидации вы оцениваете в 3,3 процентных пункта ВВП. Получается, что примерно половину сокращения можно «вернуть» в экономику?
— Да, примерно так. С одним существенным уточнением. Это не просто арифметическое возвращение. Произошло сокращение ряда непроизводительных расходов, и их возвращение неправильно. Деньги надо не возвращать, а добавлять к другим статьям, которые требуют внимания.
— Бюджетная политика в кризис 2009–2010 годов была выраженно контрциклической, а в кризис 2014–2015 годов — откровенно проциклической. Почему?
— Не согласен с этим утверждением. Да, в 2009–2010 годах бюджетная политика была контрциклической, чему способствовала сама форма кризиса — V-образная. Если бы цены на нефть в 2009–2010 годах не вернулись на уровень 100–120 долларов за баррель, а сохранились на уровне начала 2009-го — 60–70 долларов за баррель, то уже в 2010–2011 годах Россия вынуждена была бы отказаться от дальнейшего использования средств Резервного фонда и приступить к бюджетной консолидации.
В 2014–2015 годах политика тоже была отчасти контрциклической: на начальном этапе бюджетная консолидация смягчалась расходованием средств Резервного фонда (практически до полного его исчерпания в 2016 году), и завершение бюджетной консолидации было обусловлено устойчивым снижением цен на нефть и адаптацией к нему уровня расходов федерального бюджета.
В принципе, на мой взгляд, некорректно говорить о контрциклической или проциклической бюджетной политике, если колебания доходов бюджета вызваны не движением внутреннего делового цикла, а внешними колебаниями цен на мировых рынках: в отличие от делового цикла их возврат на траекторию до спада не может быть гарантирован, поэтому бюджетные резервы могут только сглаживать переход от одного уровня цен к другому, но никак не препятствовать вызванному колебаниями цен экономическому спаду.
— Кудрин впервые публично предложил смягчить бюджетное правило, приподняв базовую цену нефти с 40 до 45 долларов за баррель, в статье в журнале «Вопросы экономики», в сентябрьском номере за 2017 год. В нынешнем году развернулась громкая дискуссия вокруг того, как правильно потратить «излишек» Фонда национального благосостояния, превышающий закрепленный в Бюджетном кодексе неприкосновенный минимум — семь процентов ВВП. Каково ваше мнение о целесообразном формате изменения бюджетной политики?
— Я считаю, что этап макроэкономической стабилизации экономики в условиях падения цен на нефть и новой геополитической реальности завершился: Россия избежала глубокого острого кризиса. Теперь перед нами стоит новая задача — переход к росту, и это требует смены приоритетов в бюджетной политике, перехода от бюджетной консолидации к обеспечению необходимого для текущего уровня развития страны количества и качества бюджетных услуг. Разумеется, при этом баланс бюджета должен оставаться под контролем, с учетом возможного колебания цен на нефть и доходов бюджета. Повышение цены отсечения на пять долларов, на мой взгляд, отвечает этому требованию.
При этом ФНБ трогать не надо. Исключать ситуацию нового падения цен на нефть нельзя. И тут наш предыдущий опыт подсказывает, что никакая накопленная подушка безопасности не спасает. Она лишь помогает продержаться — год, два, три. Так пусть мы продержимся подольше. И как показывает практика накопления суверенных фондов в странах мира, потолок объема фонда не устанавливается. Поэтому пока цены на нефть выше балансирующей бюджет цены (цены отсечения), часть нефтегазовых доходов должна идти в фонд. Увеличение цены отсечения позволяет нам понизить интенсивность накопления средств в фонде. Кроме того, я считаю фундаментально неверным принцип разовых адресных трат из ФНБ. Сегодня один раз потратили его средства, скажем, на экспортный кредит, осуществили поставку, а завтра деньги кончились, и что? Это не системное решение.
— Крупное разовое инвестирование средств ФНБ внутри страны, скажем в проект строительства ВСМ, способно запустить мультипликативные цепочки в экономике, процесс может и не потребовать постоянных вливаний.
— Я вам больше скажу: подобные проекты и не должны окупаться, по крайней мере в узко коммерческом смысле слова. Мне очень странно слышать разговоры о том, что средства ФНБ обязательно должны быть вложены в те проекты, которые возвратны и окупятся. Позвольте, господа, в такие проекты с удовольствием вложится бизнес, а государство должно инвестировать в проекты с высокими общественными экстерналиями и длинным либо неопределенным сроком окупаемости.
Паралич госуправления
— Давайте теперь обратимся к недавней полемике Алексея Кудрина, министра финансов Антона Силуанова и главы МЭР Максима Орешкина на форуме «Россия зовет!». Кудрин посетовал, что в текущем году правительство недофинансирует собственные бюджетные назначения на триллион рублей. Орешкин заявил, что не надо никого пугать этим триллионом, что это, дескать, обычная практика и не потраченное сегодня будет потрачено в будущем году. Так надо ли пугать триллионом? Проблема бухгалтерская или содержательная?
— Неравномерное внутри года расходование бюджетных средств не новая для нас проблема. Как раз в годы консолидации по этой части наметились определенные сдвиги. Поскольку все расходы, которые по своей природе могут быть неравномерными, — это инвестрасходы, расходы, связанные с госзакупками и так далее — поджимались, их доля в бюджете снизилась, а значит, формально бюджет стал исполняться равномернее. Но проблема никуда не ушла.
Сейчас проблема неравномерного расходования усилилась недофинансированием национальных проектов, что серьезно ограничивает их возможности стать драйвером экономического роста. Выделение денег на нацпроекты завязано на согласование всех подзаконных актов и различных документов, подготовка которых запаздывает. С точки зрения бюджетной политики «отложенный старт» нацпроектов стал лишь дополнительным фактором, продолжившим бюджетную консолидацию.
— Судя по вашим словам, вердикт Кудрина верен: речь действительно идет о слабом качестве государственного управления. Но в чем все-таки причина пробуксовки? Слишком сложная задача? Или нежелание бюрократии брать на себя ответственность за решения, связанные с расходованием бюджетных средств?
— Во многом это действительно задача новая для чиновников, требующая, с точки зрения бюрократии, достаточно серьезной подготовки и проработки.
— В чем конкретно новизна? «Переупакованные» государственные программы, и всё?
— Не соглашусь. Все-таки в рамках нацпроектов предполагаются некоторые изменения объекта финансирования. Кроме того, зачастую предполагается софинансирование частным бизнесом. Это существенно усложняет задачу. Ее решение требует времени.
— И сколько еще времени потребуется для полноценного запуска нацпроектов?
— Трудно сказать. Перестраховка чиновников, о которой вы упомянули, в условиях ужесточения контроля за расходованием бюджетных средств и усиления борьбы с коррупцией тоже имеет место. Мы действительно наблюдаем пробуксовку управленческой системы. Она должна быть преодолена более жестко выстроенными процедурами, в том числе включая возможные инструменты цифровизации. А где-то, наверное, это возможно лишь заменой одних людей на других, которые меньше боятся брать на себя ответственность. И Герман Греф, и Алексей Кудрин, когда они в начале 2000-х пришли в правительство и проводили реформы во время первого срока президентства Путина, не боялись брать на себя ответственность, часто действуя просто вручную, иногда в обход всех процедур, договариваясь напрямую с президентом, получая одобрение премьер-министра. Видимо, сейчас правительству необходимо снова работать в таком режиме.
— Если так, то управленческий сбой может завершиться персональными решениями на высоком уровне или сменой всего правительства.
— Безусловно, риск такой существует. Хотя это уже выходит за рамки экономического анализа.
Ускорение: резервы и инструменты
— Хотелось бы узнать вашу оценку темпов роста в завершающемся году и прогноз на следующий год.
— По текущему году я солидарен с последней оценкой премьер-министра — 1,3–1,4 процента прироста ВВП. В 2020 году в лучшем случае 1,5–2%.
— Ожидаемое вами небольшое ускорение — это эффект низкой базы 2019 года или это произойдет по содержательным причинам?
— Я рассчитываю на старт нацпроектов. Прежде всего тех из них, которые завязаны на инвестиционные расходы, в частности «Доступное жилье» и Стратегический план развития магистральной инфраструктуры до 2024 года. Причем прямые эффекты запуска нацпроектов с точки зрения влияния на рост не так велики. По оценкам нашего института и Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, совокупное влияние нацпроектов даст менее одного процентного пункта дополнительного роста ВВП. Куда более важен сигнальный эффект нацпроектов. Государство должно дать бизнесу четкий, внятный сигнал, что оно верит в собственные планы и способно их реализовать.
С точки зрения внешнеэкономической конъюнктуры ситуация неблагоприятная: мировая экономика не дает возможности рассчитывать на какое-то значимое расширение экспорта.
— Дискуссионный узел макроэкономистов — есть или нет сейчас в России гэп ВВП, простыми словами — отклоняется ли фактический ВВП от потенциального, есть ли в принципе резерв ускорения. Есть точка зрения, что никакого значимого оживления экономики быть не может — безработица близка к историческому минимуму, ВВП близок к потенциальному. Любое стимулирование лишь разгонит инфляцию. Что вы думаете об этом?
— В своем вопросе вы описали ситуацию 2013–2014 годов. Тогда действительно никакого гэпа не было. По нашим оценкам, к кризису 2014–2015 годов экономика подошла скорее в состоянии перегрева. Сейчас мы утверждаем, что российская экономика находится в ситуации, когда у нас гэп отрицательный, то есть экономика значительно отстает от потенциального уровня. Разрыв мы оцениваем в размере около двух процентных пунктов ВВП (см. график 2 — «Эксперт»).
После 2013 г. перегрев экономики сменился недоиспользованием производственного потенциала
— Если отталкиваться от нынешних фактических темпов, 1,3–1,4 процента, плюс два, то, по вашим расчетам, выходит, что потенциальный темп роста приближается к 3,5 процента?
— Ну все-таки никто не сказал, что гэп должен быть преодолен за один год. Но то, что он есть, и значительный, это факт. У нас серьезная недозагрузка мощностей, вызванная дефицитом спроса. Есть потенциал их загрузки, а также повышения совокупной факторной производительности, то есть, упрощенно, производительности труда. С точки зрения рынка труда ситуация сложнее. У нас структурная несбалансированность. С одной стороны, у нас крайний дефицит высококвалифицированных специалистов, в том числе рабочих специальностей. С другой — огромная масса людей, которая занята формально, которая предприятиями используется как раз для того, чтобы числом, а не умением заменить квалифицированные кадры.
Итак, у нас есть резервы для стимулирования экономики за счет расширения спроса. Дальше дискуссия должна идти о том, за счет каких инструментов стимулирования спроса мы можем достичь больших или меньших успехов.
— И какие же могут быть инструменты?
— Активизацию бюджетной политики и предпочтительный формат ее активизации мы уже обсудили. Второй инструмент — увеличение покупательной способности населения. С моей точки зрения, опасения Минэкономразвития касательно степени закредитованности населения несколько преувеличены, мы сохраняем резерв увеличения розничного кредитования. В будущем году, мы считаем, потребительское кредитование вырастет процентов на 10–12. И этот рост не приведет к увеличению риска кризиса рынка потребительского кредитования.
— То есть мы не на грани катастрофы?
— Не на грани. Был момент в 2017 и 2018 годах, когда мы находились на нехорошей траектории быстрого наращивания необеспеченных потребительских кредитов, но Центральный банк вовремя закрутил гайки. Дополнительного ужесточения в этом сегменте не требуется.
Что же касается денежно-кредитной политики, то к монетарному стимулированию следует подходить очень аккуратно, потому что при этом есть риск, что мы получаем вместо реального стимулирования исключительно ценовое. За негативными примерами ходить далеко не надо. Это Аргентина. Это Турция.
Центральный банк должен крайне осторожно проводить дальнейшее смягчение монетарной политики. Несмотря на уход инфляции ниже таргета, инфляционные ожидания еще не заякорены.
— С монетарным стимулированием у нас все просто — его возможности технически ограничены. Процентный канал воздействия деформирован. Сорок процентов совокупного кредитного портфеля банков подвергается прямому макропруденциальному воздействию ЦБ, то есть управляется неценовым образом. Фактически лишь на ипотечном рынке конечные ставки реагируют на изменения ключевой ставки ЦБ. Для количественного смягчения в России банально узкий финансовый рынок: фондовых активов просто слишком мало, чтобы их потенциальная скупка Центральным банком могла быть заметна в макроэкономическом смысле.
— Разумеется, смягчение денежно-кредитной политики способствует росту денежной массы и расширению кредитования, но это всего лишь одно важное (даже необязательно необходимое), но никак не достаточное условие для кредитной экспансии. Расширение денежных агрегатов и рост объема выданных кредитов также сильно зависят от поведения других экономических агентов — предъявляют ли они спрос на подешевевшие кредитные ресурсы и ликвидность, есть ли потребность в кредитовании, испытывают ли банки недостаток ликвидности, осуществляется ли расширение операций денежных властей на открытом рынке. По моему мнению, в текущей экономической ситуации снижение Банком России ключевой процентной ставки окажет ограниченное влияние на расширение денежного предложения и кредитования.
Курс — оптимальный стабилизатор
— У меня лично есть одна главная претензия к ЦБ. Это переход к ортодоксальной политике таргетирования инфляции осенью 2014 года. Отказ от всякой поддержки курса рубля в условиях шока от резко подешевевшей нефти и тогда еще непривычных западных санкций был абсолютно не ко времени. Это было сделано совершенно по-большевистски, не считаясь с обстоятельствами. Как запланировали в 2008 году, так и перешли, в один день, несмотря ни на что.
— Не могу согласиться с вами. В условиях внешнего шока свободный обменный курс — оптимальный стабилизатор экономики, позволяющий ей через девальвацию быстро подстроиться к новым внешним условиям. В предыдущий кризисный эпизод на стыке 2008 и 2009 годов попытки удержать курс с помощью интервенций ни к чему не привели, девальвация все равно случилась, но прежде мы израсходовали около двухсот миллиардов долларов золотовалютных резервов.
— Спорно. Вспомним, кто и как именно остановил валютную панику в декабре 2014-го. Это вовсе не ЦБ, который впервые в своей истории ночью вздернул ключевую ставку до 17 процентов годовых, а президент Путин, который доходчиво побеседовал индивидуально с крупнейшими экспортерами и призвал их, скажем так, скорректировать поведение на валютном рынке.
— Альтернативы удержать курс хоть как-то стабильным в 2014 году не было. Он бы точно упал до этих же значений. Может быть, даже и до более высоких, просто не в ноябре-декабре, а в январе-феврале. Размен был, на самом деле, тогда такой.
— Я сильно сомневаюсь, что полное освобождение курса вообще уместно для нашей экономики, где более 30 процентов конечного потребления — это либо импорт, либо отечественные товары и услуги, цены которых следуют за ценами импортных аналогов. В стране, которая все еще столь сильно валютизирована, таргетирование инфляции не может быть эффективным. Опыт ряда стран, экспериментирующих с гибридными версиями политики таргетирования, включающими элементы управления валютным курсом, таких как Польша, Чехия, Израиль, показывает неплохие результаты. Почему бы России не попробовать перейти на гибридный режим таргетирования инфляции?
— Я считаю, что в текущей ситуации не нужно ничего менять в политике таргетирования. Дело в том, что у населения и хозяйственных игроков сохраняется фундаментальный дефицит доверия государству. Самое наглядное свидетельство тому — колоссальный разрыв между фактической и целевой инфляцией, с одной стороны, и инфляционными ожиданиями — с другой. Фактическая инфляция в ноябре опустилась до 3,5 процента годовых, инфляционные ожидания населения, согласно опросу ЦБ, тоже снижаются, но составляют все еще 8,3 процента годовых (см. график 3 — «Эксперт»). Нигде в мире не наблюдается такого разрыва. Поэтому любое шараханье или даже просто корректировка принципов монетарной политики Банка России недопустимы. Пусть это даже не оптимально с точки зрения какой-то абстрактной теоретической оптимизационной модели, но риски потери доверия выше.
Разрыв между фактической и ожидаемой населением инфляцией свидетельствует о фундаментальном недоверии граждан к государству
Рубль слегка недооценен
— Не скажу, что вы меня переубедили, но это, во всяком случае, аргумент для размышлений. Технический вопрос. Примерно с начала 2018 года резко ослабла связь между движением цены нефти и курсом рубля, как видно на графике 4. Иногда они движутся просто в противофазе. Что произошло?
— Первый фактор, по крайней мере по масштабу, — это бюджетное правило. С февраля 2017 года, с небольшим перерывом в конце 2018-го — начале 2019-го, Минфин приобретает валюту на рынке, пополняя ФНБ. За неполные два года интервенции превысили 6,2 триллиона рублей, или свыше 100 миллиардов долларов по текущему курсу соответствующих месяцев (см. график 5 — «Эксперт»). Это довольно серьезный автономный фактор спроса на валюту, играющий на ослабление рубля. Противоположный по направлению действия фактор — инвестиции нерезидентов на рынке ОФЗ. Они снижают эффект ослабления рубля от операций Минфина.
С весны 2018 г. корреляция между динамикой курса рубля и ценой нефти практически сошла на нет
Грязное плавание рубля: за неполные два года Минфин скупил на рынке порядка 100 млрд. долл. Это приводит к занижению курса рубля
Ну и третий фактор — санкции. Информация о новых витках геополитической напряженности, особенно об адресных санкциях в отношении российских персон и компаний, прямо и сильно отражается на нашем валютном рынке и поведении курса.
— Что касается фундаментальных пропорций, рубль сейчас недооценен или переоценен, по-вашему?
— По нашим оценкам, равновесный курс сегодня соответствует уровню 59–60 рублей за доллар. То есть текущий курс недооценен на шесть-восемь процентов. Это немного. Но с точки зрения спроса на импорт, особенно импорт оборудования и материалов, заниженный курс — угнетающий фактор для нашей промышленности.
— Каков ваш прогноз цены нефти?
— На горизонте года-двух у нас консенсус с прогнозом Минэкономразвития — 55–60 долларов за баррель. Дальше прогноз МЭР фактически сходится к индексированной цене отсечения бюджетного правила. Мы же считаем, что цены на нефть в номинале на горизонте по крайней мере пяти-семи лет скорее всего будут выше, чем предполагает бюджетный проект. То есть никакие там не 50 долларов за баррель, скорее это диапазон в районе 60–70 долларов с учетом некоторой инфляции доллара. Это та величина, от которой стоит отталкиваться, делая прогноз на ближайшее пятилетие.
— В том числе поэтому вы считаете безопасным и возможным немного повысить цену отсечения в бюджетном правиле, до 45 долларов за баррель?
— Да. Пока до 45. А еще через пару лет, может быть, и до 50.
Фото: Светлана Постоенко
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl