Инвестиционный кодекс для всех, помощь для избранных
Правительство подготовило один из самых впечатляющих и масштабных законов о стимулировании инвестиций в России. Но его эффективность будет зависеть от ряда деталей.
Правительство собирается поставить крупные частные инвестиции на поток: разработанный Минфином закон «О защите и поощрении капиталовложений и развитии инвестиционной деятельности» предполагается принять в первом чтении уже 3 декабря. Очень важно понимать, что это не новая изолированная инициатива по стимулированию инвестиций, как разные версии специальных инвестиционных контрактов (СПИК), фабрика проектного финансирования ВЭБа и более ранние инициативы. Новый закон определяет основы взаимодействия всех инвесторов (за небольшим исключением) с государством и устанавливает для них правила игры. В этом одновременно и сила этого законопроекта, и его опасность.
Наших законодателей не раз обвиняли в том, что в тексте законов четко не указываются цель их принятия и область применения. Такое указание помогало бы судам в спорных вопросах и при неоднозначности формулировок принимать решения согласно духу закона. Но в новом законе о защите и поощрении капвложений напрямую говорится, что его цель — создать благоприятные условия для инвестиций на территории РФ через обеспечение предсказуемости правового регулирования, стабильности условий инвестиционной деятельности и ее стимулирование. Звучит очень привлекательно. Однако проблема заключается в широчайшей области применения. Новый закон распространяется на все отношения, возникающие в связи с осуществлением инвестиций на территории РФ, за исключением банковской, страховой, пенсионной сфер, а также долевого строительства, пожертвований и деятельности НКО. Все остальное регулирование инвестиций должно быть приведено в соответствие с этим законом. Это должно быть сделано в течение года после вступления закона в силу.
Слишком много на себя берет
В целом новый закон создает основу будущего инвестиционного кодекса РФ. Кстати ранее, во время обсуждения, вице-премьер Дмитрий Козак как раз и называл разрабатываемый закон «своего рода инвестиционным кодексом РФ». Как поясняет заместитель директора, заведующий лабораторией Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Александр Широв, законопроект Минфина выглядит как наиболее масштабный в российской истории документ, направленный на поддержку частных инвестиций в крупные проекты. «Проблема, однако, состоит в том, насколько он способен реально повысить уровень инвестиционной активности. Пока можно исходить из того, что меры государственной поддержки будут использоваться в тех проектах, которые и так реализуются крупными компаниями. Для более масштабных инвестиций требуется другая экономическая среда с более высокими темпами роста экономики и перспективой получения дохода за счет расширения рынка», — говорит экономист.
Расширение действия закона на регулирование всех инвестиций как раз и вызвало наиболее жаркие споры вокруг него. Дело в том, что закон о концессионных соглашениях и закон о ГЧП нужно будет тоже привести в соответствие с новым законом. Как показано в юридическом заключении на законопроект, с которым ознакомился «Эксперт», новый закон создает риск, что государство откажется исполнять свои финансовые обязательства по уже заключенным концессионным соглашениям и соглашениям о государственно-частном партнерстве (СГЧП), так как законопроект устанавливает новый порядок получения господдержки. Проекты, которые уже реализуются, естественно, получали господдержку в соответствии со старым порядком, что и может послужить формальной причиной отказа в перечислении денег, которые государство должно в рамках старых концессий. Новый закон также устанавливает необходимость проведения Минфином финансово-инвестиционного аудита инвестпроектов, которые получили субсидии от государства в объеме от миллиарда рублей или бюджетные инвестиции от полутора миллиардов рублей. При этом, по данным InfraOne, на 1 ноября 2019 года всего в стране было заключено порядка трех тысяч сделок более чем на три триллиона рублей с применением различных механизмов ГЧП. Из них концессии составляют две трети проектов по количеству (более двух тысяч сделок) и больше половины по объему (около 1,8 трлн рублей). Все эти уже работающие проекты могут оказаться под угрозой, а новые могут не появиться. Противоречия между новым законом и уже действующими нормами регулирования ГЧП и концессий могут привести к тому, что представители государства опять-таки остановят выполнение своих обязательств, в том числе финансовых, а суд, руководствуясь новым законом, их в этом поддержит.
Выгоду получит «крупняк»
Впрочем, судя по тексту закона, он и предполагался для стимулирования крупных инвестиционных проектов. В нем вводятся два инвестиционных режима: общий и проектный. Главное нововведение для инвесторов при общем режиме — законы и нормативные акты, ухудшающие условия ведения бизнеса, вступают в силу не ранее чем через три года после дня их официального опубликования. «Реализация любого инвестиционного проекта носит долгосрочный характер. Следовательно, срок в три года может свести на нет положительный эффект в сфере инвестиционного климата для бизнеса», — сетует директор департамента содействия инвестициям и инновациям ТПП РФ Алексей Вялкин. По его словам, увеличить срок надо хотя бы вдвое.
Другой немаловажный момент — защита от национализации и реквизиции имущества инвестора. В предыдущих версиях законопроекта защита от нее была прописана в рамках отдельного инвестиционного режима, а сейчас включена в общие положения общего режима. Инвестиции, в том числе иностранные, не подлежат принудительному изъятию, в том числе национализации и реквизиции, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Это означает, что принудительное изъятие инвестиций может производиться — но только в общественных интересах, если оно не является дискриминационным и сопровождается выплатой предварительного и равноценного возмещения. При реквизиции инвестору выплачивается стоимость реквизируемого имущества, а когда необходимость реквизиции заканчивается, инвестор вправе требовать в судебном порядке возврата имущества. Сумма возмещения с учетом потерь от снижения стоимости имущества в этом случае возвращается. При национализации инвестору возмещаются стоимость национализируемого имущества и другие понесенные в связи с этим убытки.
С проектным режимом все намного сложнее. Главная его особенность — участие государства в проекте. С одной стороны, помимо дополнительного финансирования это дает ряд льгот, например заключение соглашения о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК). С другой — накладывает ряд ограничений и обязательств.
Для проектов, в которых объем собственных инвестиций не превышает 5 млрд рублей, СЗПК заключается на срок до шести лет, 5–10 млрд рублей — до 15 лет, 10 млрд рублей и более — до 20 лет. В самом договоре СЗПК на срок его действия могут быть зафиксированы условия налогообложения, таможенные пошлины и процедуры, регулируемые государством тарифы, условия получения разных форм господдержки, техническое регулирование и др. Если же новое регулирование улучшает положение проекта, то оно применяется и фиксация на него не распространяется.
Для того чтобы проект подпадал под проектный инвестиционный режим, объем собственных инвестиций и общий бюджет новых инвестиционных проектов должны превышать установленные законом значения (см. таблицу). По меркам всей экономики суммы, может быть, и не очень большие, но, по мнению Алексея Вялкина, ценовой порог собственных средств для участия бизнеса в проектном инвестиционном режиме представляется завышенным. «Свободных средств у бизнеса сейчас не так много, а для субъектов МСП законопроект в текущей редакции фактически делает невозможным применение ими проектного инвестиционного режима. Такие пороговые значения могут отсечь от участия в инвестиционных проектах значительную часть потенциальных инвесторов, особенно из регионов», — отмечает он.
Проектный режим также не может быть применен в игорном бизнесе, в производстве табачных изделий, алкогольной продукции, жидкого топлива (кроме полученного из угля и на некоторых установках вторичной переработки нефтяного сырья), в добыче сырой нефти и природного газа (кроме проектов по сжижению природного газа), оптовой и розничной торговле, финансовой, страховой деятельности, операций с недвижимым имуществом и ценными бумагами. Этим бизнес тоже недоволен. «В основу законопроекта заложен такой принцип, как равноправие. Следовательно, стратегия партнерства между государством и потенциальным инвестором должна строиться в первую очередь на признании этого основополагающего принципа и быть направлена на создание единых возможностей для реализации инвестиционных проектов любыми заинтересованными лицами и в любых сферах без исключения», — не соглашается с такими ограничениями Алексей Вялкин.
В результате ощутимую выгоду от нового закона получит только крупный бизнес. Смогут ли его проекты за счет кумулятивного эффекта запустить снежный ком инвестиций в России — пока непонятно, но такой шанс есть. Главный вопрос — сможет ли новый закон обеспечить тиражирование господдержки на значимое для экономики количество (и объем) проектов. «Пока есть риск, что эти инструменты будут использованы для тех проектов частного бизнеса, которые реализуются в рамках национальных проектов, то есть и так имеют высокий приоритет для государства и гарантированный спрос и окупаемость. Более рискованные частные проекты могут не получить реальной поддержки», — опасается Александр Широв.
Проблемы будут у всех
Однако и у крупного бизнеса могут возникнуть проблемы с проектным инвестиционным режимом. В случае нарушения условий СЗПК организация, реализующая проект, должна возместить государству (РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию) его расходы, возникшие в связи с предоставлением господдержки. При этом подтверждения расходов со стороны госорганов в текущем проекте почему-то не требуется. «Вместе с тем в случае совершения аналогичных действий со стороны публично-правового образования (нарушение условий либо расторжение соглашения) инвестор вправе требовать лишь реальный ущерб от потерь (документально подтвержденные и фактически понесенные затраты). Эта норма существенно ущемляет интересы инвестора по сравнению с интересами публично-правового образования, — отмечает Алексей Вялкин. — В целях надлежащей и равноценной защиты прав обеих сторон представляется, что возмещению должны подлежать не только расходы инвестора, но и его потенциальные неполученные доходы».
Впрочем, одно из положений этого закона действительно может упростить реализацию проектов и увеличить кумулятивный эффект для экономики. Речь идет о возмещении инвестору затрат на создание или модернизацию транспортной, энергетической, коммунальной, социальной, цифровой инфраструктуры, необходимой для реализации инвестиционного проекта. «Отправной точкой было создание привлекательных условий для инвестиций крупных компаний в производство товаров и услуг в России. Такие крупные долгосрочные проекты требуют сложной координации с государством», — рассказывает председатель совета директоров компании «ИнфраКАП», член экспертнометодического совета Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ) Александр Баженов. Соответственно, в качестве одного из ключевых факторов успеха таких проектов он выделяет снижение непроизводительных для проекта, но необходимых затрат на создание объектов в государственной или муниципальной собственности, то есть на инфраструктуру, которая будет находиться или в государственной и муниципальной собственности, или в собственности регулируемых государством компаний.
Все это уже было
Интересный момент заключается в том, что механизмы, похожие на проектный режим, уже использовались нашим государством для стимулирования инвестиций. Причем именно в сфере инфраструктуры. «Предлагаемая конструкция воспроизводит логику существовавшего в 2006–2017 годах бюджетного механизма Инвестиционного фонда Российской Федерации. Этот механизм в свое время постепенно, в течение примерно трех лет, раскрутил маховик крупных проектов, таких как комплексное освоение Нижнего Приангарья, освоение минерально-сырьевых ресурсов юга Читинской области, был подготовлен мегапроект комплексного развития Южной Якутии, осуществлялись государственные инвестиции в ряд автодорожных проектов, реализован крупнейший в Восточной Европе проект развития коммунальной инфраструктуры в Ростове-на-Дону», — рассказывает Александр Баженов.
По его мнению, тот механизм зачах из-за борьбы за контроль над ним между Минрегионразвития, Минэкономразвития и Минфином, а также из-за того, что в транспортной отрасли наладили эффективное использование концессий и ушли от необходимости использовать Инвестиционный фонд. Помимо этого повысилась эффективность тарифного регулирования, инвестиционного планирования и корпоративного финансирования естественных монополий в энергетике и на транспорте.
Механизм неизменности условий ведения бизнеса, так называемая дедушкина, или стабилизационная, оговорка, использовался в СПИКах как базовой версии, так и версии 2.0. Что интересно, из версии 2.0 убрали защиту от повышения косвенных налогов, к которым относится НДС. Помимо СПИКов действует фабрика проектного финансирования ВЭБа (реальные деньги первый проект получил только в сентябре этого года), ТОР (территории опережающего развития; за 2016–2019 годы привлекли 375,4 млрд рублей инвестиций), ОЭЗ (особые экономические зоны; за 2005–2019 годы привлекли 369,4 млрд рублей инвестиций) и ряд других механизмов стимулирования экономического развития. Все они оказали точечное воздействие, но толчок общему развитию экономики страны так и не дали.
Однако надо признать, что без господдержки крупные проекты реализовать чрезвычайно сложно. «Государственная поддержка нужна хотя бы для того, чтобы выровнять условия конкуренции с иностранными компаниями, которые получают поддержку от своих правительств в той или иной форме. Однако в странах с развитой экономикой эта поддержка оказывается в основном в косвенной форме. Если, как в нашем случае, государство оказывает поддержку напрямую, то помощь получает небольшое число крупных, долгосрочных проектов, — рассказывает руководитель направления, заместитель генерального директора Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) Владимир Сальников. — В этом случае успех мер государственной поддержки, даже при идеальной реализации, связан с коммерческими рисками самих проектов. Кроме того, как показывает практика последних лет, при таком режиме имеются серьезные риски, связанные с закреплением сырьевой модели развития».
Ситуация с инвестициями в России в последние годы только подтверждает эти опасения. В 2018 году, по данным Росстата, инвестиции в основной капитал выросли на 4,3% год к году (4,8% в 2017 году) и составили в номинальном выражении 17,5 трлн рублей. Впрочем, речь идет лишь о восстановлении — и довольно медленном. В сопоставимых ценах мы до сих пор не достигли уровня 2013 года (см. график). Главная же проблема заключается в том, что в российской экономике есть явный структурный дисбаланс между наличием собственных средств, инвестиционной активностью и потенциалом будущего роста. «Это выражается в том, что в большинстве секторов при высокой инвестиционной активности наблюдается явная нехватка собственных средств — либо, наоборот, относительный избыток этих средств сочетается с пониженной инвестактивностью. При этом большинство секторов с потенциалом роста не располагают значимым объемом собственных средств», — отмечается в исследовании ЦМАКП.
Наиболее яркими представителями секторов, у которых есть деньги, но нет желания инвестировать, относятся металлургия и пищевая промышленность (включая табачную). Их объединяет общая проблема — недостаток внутреннего спроса и барьеры на внешних рынках. Их прямая противоположность — химическое производство, производство транспортных средств и сельское хозяйство: они умудряются инвестировать при недостатке ресурсов. Одни из немногих «непроблемных» секторов — добыча полезных ископаемых и нефтепереработка. Этим и денег хватает, и инвестиции идут полным ходом. По оценкам ЦМАКП, спад инвестиций в 2014–2018 годах во многом стал следствием окончания бума госинвестиций первой половины 2010-х.
Сможет ли новый закон исправить сложившуюся ситуацию — вопрос. С одной стороны, он не создает механизмов перетока денег из тех отраслей, где их много, в те, где их не хватает. С другой — он, предположительно, поможет тем отраслям, которым есть куда эти деньги инвестировать.
Александр Баженов добавляет, что законопроект может иметь право на существование, только если устранить принципиальное логическое противоречие, связанное с тем, что предоставление инфраструктуры рассматривается в законопроекте как форма поддержки и обязательство государства. При этом одной из основных форм обеспечения этой инфраструктуры — концессий и ГЧП — в списке форм этой господдержки почему-то нет. То есть если к месторождению или заводу надо будет подвести, скажем, электричество, то государство должно будет это сделать — но не через концессию или ГЧП.
Существенные правки в законопроект вносились неоднократно и до второго чтения включительно будут вноситься дальше. Кроме того, все будет очень сильно зависеть от его практического применения.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl