Это еще не крах, но очень неприятно
Нестыковки в нацпроектах, а также задержки с раскассированием средств, предусмотренных на них в бюджете, отодвигают начало ускорения экономического роста. Новая импровизация премьера — переход на четырехдневную рабочую неделю — никак не способствует решению этой задачи.
Министерство экономического развития понизило прогноз ВВП и других экономических показателей на период до 2024 года. Что касается ВВП и инвестиций, то их значения пересмотрены пока лишь на 2020 год: МЭР ожидает, что экономика вырастет не на 2%, как считалось еще весной, а на 1,7%. Ожидания по инвестициям стали более пессимистическими (хотя все еще, на наш взгляд, далеки от реальности): МЭР полагает, что в 2020 году они вырастут не на 7%, а на 5%. Изменился и прогноз по промышленному производству — почти на весь период (см. график 3).
Провал по инвестициям в первом полугодии этого года объясняется снижением бюджетных инвестиционных расходов. И самое неприятное, что бюджет не просто зажимает деньги (за шесть месяцев 2019-го он израсходовал всего 42% сводной бюджетной росписи, меньше было только в первом полугодии 2011-го), но зажимает расходы именно на нацпроекты — на них выделено чуть больше трети запланированного.
Плохо тратят
По итогам первого полугодия расходы на нацпроекты заметно отстают от запланированных. «По состоянию на 1 июля 2019 года расходы на реализацию национальных проектов и Комплексного плана по модернизации и расширению магистральной инфраструктуры исполнены в сумме 558,8 млрд рублей, или 32,4% показателя сводной росписи», — говорится в отчете Счетной палаты. Это на 10,1 процентного пункта (п. п.) ниже среднего уровня исполнения расходов федерального бюджета, который и так находится на минимуме за последние годы — всего 42,5%. При этом по нацпроекту «Цифровая экономика» расходы составили менее 10% от запланированных. Лишь по двум нацпроектам («Наука» и «Здравоохранение») исполнение плана по расходам превысило темпы освоения бюджетных средств в бюджетной системе в целом.
По мнению Счетной палаты, главная причина недостаточных расходов в том, что регионы слишком затянули с соглашениями о субсидиях, межбюджетных трансфертах, с конкурсными процедурами по госконтрактам. Кроме того, часто у них до сих пор нет государственной экспертизы и проектно-сметной документации на реализацию мероприятий национальных проектов, рассказали «Эксперту» в Счетной палате.
Минфин успокаивает: деньги будут выделены сразу, как только документы будут готовы. «Структура бюджетных расходов на национальные проекты имеет свою специфику. В них значительна доля межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов. Сравнительно высок удельный вес бюджетных ассигнований на закупки, осуществление капитальных вложений и предоставление субсидий юридическим лицам (в рамках иных бюджетных ассигнований), более активное исполнение по которым традиционно приходится на второе полугодие. Важно отметить, что кассовое исполнение не должно являться самоцелью. Эффективность реализации национальных проектов характеризуется тем, выполняются ли результаты, достигаются ли показатели, меняются ли к лучшему условия жизни граждан и работы бизнеса. А, к примеру, перечисление 100% аванса за еще не выполненные работы будет хорошо смотреться с точки зрения кассового исполнения, но при этом реальных изменений с точки зрения целей национальных проектов не будет», — отмечают в пресс-службе ведомства.
На самом деле и Счетная палата, и Минфин лукавят, говоря о регионах. Значительная часть недоработок по нацпроектам лежит на федеральном правительстве. Начать с того, что не по всем нацпроектам вообще понятно, что надо делать: например, спустя год после принятия решения о разработке национального проекта «Демография» и полгода после начала его реализации до сих пор не ясно, какими мерами стимулировать рождаемость: необходимого исследования так и не проведено. До сих пор нет изменений в законодательство в части создания, наполнения и использования Реестра новых и наилучших технологий, материалов и технологических решений повторного применения, хотя это критически важно для нацпроекта «Безопасные и качественные автодороги».
Отдельный вопрос — несогласованность нацпроектов между собой. Пример приводит Юлия Алферова, возглавляющая центр компетенций «Центр трансформации бизнеса»: «Средства, выделяемые в качестве кредитов на поддержку МСП, не способствуют достижению целевого показателя “рост числа занятых” (один из показателей нацпроекта “Малый бизнес”. — “Эксперт”) — потому что полученные деньги идут на приобретение нового оборудования, что повышает производительность». А «Повышение производительности» — это совсем другой нацпроект, который курирует Минфин.
Есть ощущение, что таких конкурирующих целей в проектах довольно много — отсюда и сложности с согласованиями, и затягивание их со стороны федеральных ведомств.
Даже с относительно простыми пунктами нацпроектов госорганы не могут уложиться в график — похоже, есть системная проблема с проведением госзакупок. Например, отмечает Счетная палата, Минкультуры и Минпромторгу вовремя не удалось оснастить детские школы искусств пианино отечественного производства — из 27 государственных контрактов заключено только 18. Опоздали и с созданием мультимедиагидов с использованием технологии дополненной реальности — опять-таки в связи с организацией закупочных процедур.
Наконец, уже нарушены сроки по федеральным проектам «Европа — Западный Китай (ЕЗК)» и «Коммуникации между центрами экономического роста (КЦЭР)» — есть ощущение, что тут повторится история с Центральной кольцевой автодорогой (ЦКАД). Напомним, в феврале 2019 года глава «Автодора» Сергей Кельбах был отправлен в отставку за срыв сроков строительства ЦКАД. Ее должны были построить в 2014–2018 годах. Однако раньше 2021-го достроить не удастся. Плюс есть риск, что стоимость ЦКАД резко увеличится: «Автодор» так и не заключил ряд контрактов с подрядчиками и не изъял часть земельных участков под дорогу (см. «Стройка без конца», «Эксперт» № 7 за этот год).
Никакого влияния
Александр Широв, заместитель директора, заведующий лабораторией Института народнохозяйственного прогнозирования РАН призывает не слишком радоваться тому, что отдельные нацпроекты были профинансированы вовремя и в полном объеме — там не было сделано новых вложений, а произошло просто сложение расходов от разных госпрограмм, запущенных ранее. «В этих программах преобладают расходы социального характера, кроме того, они не абсолютно новые, соответственно их влияние на экономический рост ограничено», — говорит он.
«По проектам “Демография” и “Здравоохранение” в первом квартале 2019 года было вроде бы хорошее исполнение: на 44 процента — первый, на 22 процента — второй. Потом пошло снижение: сливки сняли — то, что можно было сделать относительно быстро, а то, что требует времени, застряло», — приводит пример внутренних рисков отдельных нацпроектов профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора Института государственной службы и управления (ИГСУ) РАНХиГС Людмила Пронина. Для строительства тех же фельдшерско-акушерских пунктов (ФАП) может потребоваться не только финансирование, но и выделение земельных участков, а это многочисленные согласования, которые занимают очень много времени.
По словам Людмилы Прониной, самое больное место в финансировании нацпроектов — региональные бюджеты. На них ложится значительная часть обязательств, которые будут закрываться только за счет межбюджетных трансфертов, в виде дотаций на повышение сбалансированности региональных и местных бюджетов. Только в этом году на эти цели из федерального бюджета выделено 580 млрд рублей. Резервов на выполнение нацпроектов в регионах нет. А все, что было накоплено в предыдущие годы, в том числе за счет профицита 2018-го, будет потрачено на покрытие дефицита года нынешнего. Рассчитывать на частные инвестиции пока особо не приходится: предприниматели неохотно соглашаются участвовать в концессиях — это слишком дорого, долго и не обязательно прибыльно.
Всего в 2019 году на нацпроекты должны были потратить 1,7 трлн рублей, это около 1,6% ВВП. По расчетам ИНП РАН, потенциальное влияние на ВВП от запуска нацпроектов в 2019 году с учетом косвенных эффектов могло бы составить до трех триллионов рублей, или 2,9% ВВП. «В реальности мы наблюдаем две негативные тенденции. Первая — отставание финансирования национальных проектов и плана модернизации транспортной инфраструктуры от других бюджетных расходов. Вторая — существенное отставание финансирования проектов с наибольшей долей инвестиций в структуре затрат: безопасные и качественные автомобильные дороги, цифровая экономика, комплексный план развития и модернизации магистральной инфраструктуры. Понятно, что это связано с относительной неготовностью инвестиционных проектов. Вместе с тем не финансируются направления, оказывающие наибольший мультипликативный эффект на экономику. Предварительные оценки позволяют говорить, что за счет этого фактора темпы роста валового накопления основного капитала (инвестиций) в первом полугодии 2019 года снизились не менее чем на 0,2 процентного пункта, и это стало причиной того, что этот элемент экономической динамики практически не оказывал позитивного влияния на рост ВВП. Кроме того, именно в этих проектах сконцентрированы “новые” расходы, способные формировать дополнительный рост ВВП», — поясняет Александр Широв.
«Это еще не крах, но это очень неприятно. И если мы еще как-то дотянем в 2019 году, то в следующих годах рецессия окажет влияние на наполняемость федерального бюджета, а значит, и на все остальные источники финансирования нацпроектов», — заключает Людмила Пронина.
Спрятались за ширмой
Вся эта ситуация с расходами разворачивается на фоне резкого роста доходов бюджета (см. таблицу).
Наблюдать за тем, как государство выкачивает из экономики деньги, одновременно придерживая расходы, и стыдно, и захватывающе, и довольно страшно: неясно, чем это все может закончиться. Интересно, что тот же МЭР, к примеру, не видит в этом проблемы. В своем материале «Российская экономика: под влиянием кредитного цикла», где и содержались новые прогнозы ВВП и других показателей, министерство декларирует, что поставленные в нацпроектах цели достижимы «исключительно на базе инвестиционно-ориентированной модели экономического роста, сопровождающейся увеличением потребительских расходов на базе роста доходов, а не потребительского кредита». Тем самым МЭР вроде бы продолжает прежний острый, но совершенно бессодержательный спор с ЦБ по поводу потребкредитования (см. «Спрятались за пузырем», «Эксперт» № 28 за этот год), а на самом деле подкладывает соломку на будущее — на тот период, когда придется отчитываться за низкие темпы экономического роста. Вот тогда МЭР скажет: «Позвольте! Мы же предупреждали еще в 2019 году, что в базовый сценарий социально-экономического развития заложены улучшение инвестиционного климата в виде реформы контроля и надзора, снижения административных барьеров и так далее, повышение эффективности функционирования рынка труда, развитие конкуренции!» Если все это не реализовано в полной мере, то нечего удивляться, что экономический прогноз не сбылся. На самом деле так называемые структурные реформы давным-давно используются ЦБ, Минфином и МЭР как удобная ширма, которой можно прикрыться в любой момент от всех вопросов по поводу денежно-кредитной политики, разумности изъятия государством денег из экономики и других вызывающих вопросы реального бизнеса вещей.
Неужто заработались?
Затянувшееся ожидание полноценного запуска национальных проектов в последние два месяца оказалось вытеснено в медийно-экспертной повестке внезапной инициативой главы правительства Дмитрия Медведева о переходе на четырехдневную рабочую неделю.
Формат первоначального вброса — выступление премьера 11 июня на пленарном заседании приуроченной к 100-летию Международной организации труда (МОТ) конференции этой организации — не подразумевал его рассмотрение как руководства к действию. Тем более что Дмитрий Анатольевич сделал все необходимые оговорки: «Технологический прогресс приводит к сокращению не только рабочих мест, но и рабочего времени, к расширению досуга. Весьма вероятно, что будущее — за четырехдневной рабочей неделей как основой социальнотрудового контракта. Я напомню, сто лет назад Генри Форд решился на сокращение рабочей недели с 48 до 40 часов и получил впечатляющий рост производительности труда. Есть и более свежие примеры. Одна из новозеландских компаний ввела четырехдневную рабочую неделю. Третий выходной оплачивался так же, как и остальные два. В итоге прирост производительности в пересчете на один час рабочего времени составил около 20 процентов. Уровень стресса сотрудников снизился тоже достаточно значительно. Разумеется, это очень сложные, пока не до конца проработанные идеи, и об этом еще предстоят серьезные дискуссии».
Жанр и трибуна вброса идеи были вполне адекватными: именно МОТ, как авторитетный наднациональный орган, занимается анализом и проработкой лучших мировых практик по организации трудовых отношений и, в числе прочего, отслеживает долгосрочные тенденции в фактической продолжительности рабочего времени в разных странах.
Но уровень стресса у экспертного сообщества стал нешуточно расти, когда текст в жанре фэнтези, прозвучавший на международном форуме, начал принимать вполне зримые операциональные очертания. По возвращении из Женевы глава кабинета дал поручение Минтруда проработать вопрос и представить до 30 сентября в правительство свою позицию о перспективах введения в России четырехдневной рабочей недели. К работе помимо государства должны быть привлечены и две другие «вершины треугольника трудовых отношений» — представляющая интересы работников Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР) и «профсоюз работодателей» РСПП.
ФНПР предсказуемо подхватила идею премьера, сделав важную оговорку: заработная плата работников при переходе на укороченную неделю не должна пострадать. Впоследствии этот тезис был уже публично высказан и самим Медведевым.
Позиция РСПП оказалась более сдержанной. На встрече с премьером 23 августа опытнейший глава союза Александр Шохин, согласившись включиться в проработку предложения, заявил: «Когда вы выступили с этой идеей, мне показалось, что это чересчур радикально — переход на четырехдневную рабочую неделю… Безусловно, тут должен быть выбор и у работников, если повышается производительность: может быть, кому-то захочется больший доход получать, кому-то — получить свободное время».
Итак, идея, овладевшая массами, причем, заметим, массами весьма влиятельными, становится силой, требующей серьезного рассмотрения. Мы сделали первую экспресс-попытку.
Действительно, глобальный тренд очевиден: фонд рабочего времени, по крайней мере в странах, которые принято относить к развитым, сокращается. Пусть и очень небыстро: за последние сто лет характерный диапазон годового рабочего времени в развитых странах сократился, грубо, на треть — с 2500–3000 до 1700–1800 часов, или, в пересчете на недели, с 48–58 до 33–35 часов. Переход на пятидневку при ограничении нормальной продолжительности рабочего времени восемью часами в день стал массовым уже после Второй мировой войны.
Советский Союз перешел на пятидневку только в 1967 году, а брежневская Конституция 1977 года закрепила 41-часовую рабочую неделю. Статья 91 Трудового кодекса РФ в сегодняшней редакции фиксирует общую предельную продолжительность рабочей недели в 40 часов, притом что средняя фактическая продолжительность рабочей недели в стране несколько меньше — 38 часов (данные Росстата за 2017 год, самые свежие из доступных). В других странах фактическая недельная продолжительность работы, как правило, меньше: в Бельгии —37 часов, в Великобритании — 36, в Австрии, Германии, во Франции, в Канаде — 35, в Штатах — 34, в Австралии и Новой Зеландии, неспроста упомянутой Медведевым в своем спиче в Женеве, — 33, в Нидерландах — всего 29. В менее развитых странах трудятся больше нашего. Фактическая продолжительность рабочей недели в Польше составляет 40 часов, а, скажем, в Турции и Мексике — все 46.
Здесь нужно сделать важную оговорку. Действующая ст. 91 ТК РФ, ограничивая предельную продолжительность рабочей недели, никак не регламентирует количество и продолжительность рабочих дней внутри нее. И слава богу! Это делает наш рынок труда гибким, адекватным самым разным графикам и паттернам занятости: практикуется и классическая пятидневка (5 × 8), шестидневка (5 × 7 + 5), разнообразные сменные графики (2/2, 1/3, 4/4 и др.), удовлетворяющие единственному условию — не более 40 рабочих часов в неделю в среднем по учетному периоду (месяцу или году).
В этом смысле дословное исполнение инициативы премьера — переход к строго регламентированным именно четырем дням в рабочей неделе — будет, во-первых, крайне трудно реализуемым мероприятием и, во-вторых, контрпродуктивным. «Речь может идти только о сокращении общего количества отработанных в неделю часов, например до 32. В противном случае мы получим массу проблем с организацией труда, поскольку уложить различные модели занятости в прокрустово ложе четырехдневной рабочей недели невозможно», — убежден Александр Сафонов, проректор по развитию Академии труда и социальных отношений.
В условиях многоукладной, сложной экономики жертвовать гибкостью трудового законодательства действительно было бы опрометчиво. «Германские торговые компании безуспешно пытаются получить разрешение на работу в воскресные дни уже несколько десятилетий, у нас же переработка компенсируется дополнительной оплатой труда, что при низком уровне зарплат вполне приемлемый для бизнеса вариант», — рассуждает Александр Широв из ИНП РАН.
Что касается влияния укорачивания рабочей недели на рынок труда, то очевидным следствием такого решения станет возникновение потребности в дополнительных работниках в отраслях и видах деятельности с непрерывным производственным циклом — помимо целого ряда крупных промышленных секторов, транспорта и связи, ЖКХ, это вся сфера услуг, медицина, образование. Александр Сафонов оценивает потребность в дополнительных рабочих руках только в государственном секторе медицины в размере 500 тыс. человек, в образовании — 250– 300 тыс. человек. Откуда они возьмутся? Их просто нет. Тем более оплата труда в ведущих отраслях — продуцентах человеческого капитала у нас столь мизерна, что учителя, врачи и медсестры вынуждены пахать на полутора-двух ставках почти без выходных, чтобы сносно заработать.
«В условиях вялой экономической динамики последних лет более четверти занятых в промышленности работали неполную рабочую неделю, находились в неоплачиваемых отпусках либо не работали по причине простоя оборудования. Примерно четверть занятых российских граждан работает на низкооплачиваемых и низкопроизводительных рабочих местах. Но даже при этом средненедельное отработанное время в экономике России соответствует примерно 38 часам. Таким образом, при текущих условиях эффективности использования трудовых ресурсов речи о тридцатидвухчасовой рабочей неделе идти вообще не может», — горячится Александр Широв.
«Не подтолкнет ли это решение — при отсутствии условий для продуктивного проведения свободного времени — к усугублению вредных привычек? А может быть, это просто способ снятия государством с себя ответственности за полную занятость? Не лукавство ли кроется за этой “заботой” о людях?» — перечисляет неприятные вопросы Вячеслав Бобков, заведующий лабораторией уровня и качества жизни Института социально-экономических проблем народонаселения РАН.
«Надо решать гораздо более актуальную проблему, — убежден г-н Бобков, — как при быстром распространении гибкой занятости защитить работника от ущемления трудовых и социальных прав (короткие контракты, непрямые трудовые отношения работника и работодателя, принудительное продление или сокращение рабочего дня и так далее). Это так называемая прекаризованная занятость, вовлеченность в которую огромна в нашей стране. Реальным, на мой взгляд, было бы постепенное, при создании условий, сокращение продолжительности часов пятидневной рабочей недели при стандартной занятости до 35–36 часов при ее гарантировании государством».
В подготовке статьи принимал участие Алексей Долженков
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl