В бюджетное правило надо добавить нефти
Индексация цены отсечения помимо долларовой инфляции должна также учитывать выпадающие доходы бюджета вследствие предоставления налоговых льгот для нефтяных месторождений со сложными условиями добычи
Бюджетное правило, актуальная версия которого действует с 2017 года, определяет порядок обращения с нефтегазовыми доходами казны рентной природы. Согласно правилу, цена на нефть, используемая при расчете базового объема нефтегазовых доходов (цена отсечения), установлена на уровне 40 долл./барр. в ценах 2017 года. Ежегодно базовая цена на нефть индексируется на долларовую инфляцию в 2%, чтобы обеспечить ее неизменность в реальном выражении. Таким образом, в 2018 году цена отсечения составила в фактических ценах 40,8 долл./барр., в 2019-м — 41,6 долл./барр., в 2020-м — 42,4 долл./барр. К 2023 году цена отсечения в бюджетном правиле вырастет до 45 долл./барр. При превышении фактической цены нефти цены отсечения нефтегазовые сверхдоходы не расходуются, а перечисляются в Фонд национального благосостояния (ФНБ), неприкосновенная граница которого определена в 7% ВВП.
Бюджетное правило в целом снизило зависимость экономики и государственных финансов от конъюнктуры сырьевых рынков, тем самым доказав свою эффективность. По мере приближения накопленных в ФНБ средств к заветной отметке в высших эшелонах власти разгорелась дискуссия о направлениях трат излишка, которые минимизировали бы риски в виде возможного разогрева инфляции и неблагоприятной динамики курса рубля.
В частности, Банк России готов был обсуждать увеличение заложенной в бюджетном правиле цены отсечения нефти, а не направления расходования ликвидных средств ФНБ сверх заветных 7% ВВП. Казалось бы, в обоих случаях речь идет об увеличении государственных расходов. Но первый способ означает увеличение доходной части бюджета как базы для увеличения расходов по направлениям, определяемым в рамках обычной бюджетной процедуры. Второй способ формально менее прозрачен: согласованный объем средств ФНБ распределяется по конкретным направлениям и проектам адресно, на основе индивидуальных решений правительства.
Минфин и Минэкономразвития склонялись ко второму варианту. В итоге стороны согласились, что инвестирование из ФНБ средств в размере до 1 трлн рублей в течение 2020–2022 годов не будет иметь значимых негативных последствий для денежно-кредитных условий и обменного курса. В целях нейтрализации влияния на валютный рынок конвертацию в рубли средств ФНБ для финансирования инвестиционных проектов решено компенсировать покупками Банком России иностранной валюты в рамках бюджетного правила.
Приобретение Росимуществом доли ЦБ в Сбербанке, формально не нарушая бюджетное правило, разрушает его жесткую конструкцию и в известном смысле обессмысливает все предыдущие споры. В то же время это лишь подчеркивает важность уточнения дизайна бюджетного правила, в том числе с учетом специфических особенностей нефтедобывающей промышленности.
Поддержание добычи требует льгот
В текущей конструкции бюджетное правило не учитывает тенденции, наблюдаемые непосредственно в самой нефтяной отрасли. Объективные факторы ухудшения условий нефтедобычи и роста себестоимости ведут к постепенному сокращению природной ренты.
Качество запасов российских нефтяных месторождений неуклонно падает: увеличиваются выработанность и обводненность старых месторождений, глубже залегаемость запасов, ухудшаются географические характеристики (удаленность от инфраструктуры и потребителей), что ведет к сдвигу вверх кривой издержек нефтедобычи.
В сентябре 2019 года Роснедра завершили инвентаризацию крупных российских нефтяных месторождений — действующих и еще не осваиваемых. По итогам инвентаризации получены следующие результаты: 11,5 млрд тонн, или 67% технологически извлекаемых запасов, являются рентабельными, 33% месторождений (5,7 млрд тонн) разрабатывать нерентабельно. Оценены также месторождения, которые считаются трудноизвлекаемыми при действующей налоговой системе и по которым предоставляются льготы: их запасы составляют 4,6 млрд тонн. В среднем доля рентабельных для добычи трудноизвлекаемых запасов (ТРИЗ) месторождений при существующей системе налогообложения составила 64%. Для разработки остальных необходимы дополнительные льготы. При этом данные оценки сделаны при весьма позитивных макроэкономических параметрах (цена нефти 70 долл./ барр. и курс 65 руб./долл.).
Налогообложение нефтегазового сектора в России базируется на валовых показателях. Согласно формуле НДПИ, начисление налога начинается при цене на нефть выше 15 долларов за баррель. Начатый с 1 января 2019 года пилотный проект по введению налога на дополнительный доход (НДД) будет применяться лишь на ограниченном числе участков недр. Проблема разработки низкорентабельных месторождений решалась путем предоставления многочисленных налоговых льгот, привязанных к различным геолого-техническим и географическим показателям. По данным Минфина, в 2018 году примерно половина добываемой нефти получила льготы. С 2017 года выпадающие доходы бюджета из-за предоставленных льгот утроились и в 2019 году составили около 1,6 трлн рублей (см. график).
В будущем добыча будет поддерживаться в основном за счет льготируемых категорий нефти и режима НДД. По оценке Минфина и Минэнерго, после 2030 года более чем для 70% месторождений в России потребуется предоставление налоговых льгот по НДПИ. Вовлечение в разработку гринфилдпроектов, в том числе шельфовых месторождений, продление срока эксплуатации выработанных месторождений позволят компенсировать падение добычи на старых месторождениях и поддержать уровень добычи на уровне, заложенном в Энергетической стратегии до 2035 года. Таким образом, при сохранении цен на нефть на неизменном уровне налоговые доходы бюджета с единицы добываемой нефти будут снижаться.
Представляется целесообразным учесть в механизме бюджетного правила снижение налоговой отдачи на единицу добываемой нефти. Индексация базовой цены помимо фактора долларовой инфляции должна также учитывать выпадающие доходы бюджета вследствие предоставления налоговых льгот для различных нефтяных месторождений. Расчеты показывают, что на 2019 год базовая цена нефти вследствие роста объема предоставленных льгот более чем на 500 млрд рублей должна быть дополнительно увеличена примерно на 3 долл./барр.
*Эксперт Центра денежно-кредитной политики и финансовых рынков Финансового университета при правительстве РФ, кандидат экономических наук.
Фото: Игорь Шапошников
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl