Умеренность и аккуратность
Государственная дума, не без некоторого недовольства, все же готовится принять очередной умеренно консервативный бюджет. Однако он вряд ли поможет реализации амбициозных национальных целей: совокупно в реальном выражении мы даже в 2024 году будем тратить ненамного больше, чем в 2014-м
Госдума в ближайшие дни рассмотрит федеральный бюджет на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов во втором чтении. Хотя расходы по ряду важных статей до 2024 года будут стабильно выше доковидного уровня — это касается здравоохранения и образования, в целом относительно расходов Минфин остается сдержанным: их объем относительно ВВП будет снижаться. Некоторые эксперты опасаются, что с таким уровнем госрасходов России будет сложно выйти даже на темпы роста экономики в 3% годовых.
Доходы: нефть выдохнется
Начнем с основных показателей. Правительство рассчитывает на хорошие доходы: по сравнению с доковидным 2019 годом в 2022-м они должны вырасти почти на четверть. Доходы федерального бюджета на 2022 год запланированы в объеме 25 трлн рублей (что соответствует 18,8% ВВП). В номинальном выражении это на 5,2% больше, чем в 2021 году, и на 23,9%, чем в допандемийном 2019-м.
Однако с учетом обесценения денег картина получается гораздо скромнее: рост будет, но, скорее, в рамках роста ВВП. В реальном выражении (в ценах 2021 года с коррекцией по дефлятору ВВП) прирост составляет 1,2 и 5,8% к доходам 2021 и 2019 годов соответственно.
В перспективе следующих двух лет ситуация с доходами ухудшится: на 2023 и 2024 годы доходы федерального бюджета запланированы в размере 25,5 трлн (18% ВВП) и 25,8 трлн рублей (17% ВВП). Для сравнения: в 2019, 2020 и 2021 годах доходы бюджета соответствовали 18,5, 17,5 и 19,1% ВВП.
Причина взлета доходов в этом и в 2022 году относительно ВВП — нефть. Напомним, за десять месяцев 2021 года профицит составил 2,14 трлн рублей — и всё из-за высокой нефти. Так, поступление нефтегазовых доходов за десять месяцев превысило плановые показатели на 22% и достигло 7,293 трлн. Ненефтегазовые доходы в этом году увеличились почти на два триллиона рублей по сравнению с 2020-м — это увеличение почти целиком «на совести» НДС. Важно, что в 2022 году Минфин роста НДС почти не ждет, следующий солидный прирост поступлений этого налога заложен лишь на 2023 год.
Что интересно, даже при более высоких нефтегазовых доходах, чем ожидалось, Минфин в первой половине этого года продолжил занимать. Внутренний долг России увеличился с 14,75 трлн рублей на начало года до 16,19 трлн рублей на конец первого полугодия. Впрочем, дальше темпы роста внутреннего долго замедлились. Зачем занимать в ситуации, когда нефтяные деньги льются рекой? Чтобы не отступать от плана: «лишние» доходы в основном возникли из-за неожиданного роста цен на нефть выше прогноза, а проведенные заимствования были запланированы еще до этого роста. Более того, незапланированные поступления от нефтяных доходов нельзя тратить (то самое бюджетное правило, бюджетная роспись и т. д.) — они сначала оседают в ФНБ. У нас вообще очень плохо с механизмами незапланированных расходов или перераспределением незапланированных доходов. В 20202021 годах были разрешены отступления от жестких ограничений на дополнительные расходы, но в 2022-м ситуация вернется в «норму».
В будущем году Минфин прогнозирует дальнейший рост нефтегазовых доходов, как по сравнению с ВВП (7,2%), так и по доле в общих доходах (38,1%). Напомним, в 2020 году нефтегазовые доходы соответствовали всего 4,9% ВВП и составляли 28% в общих доходах федерального бюджета, в 2021 году они прогнозируются на уровне 6,8% ВВП и 35,6% от общих доходов. (Более детально о тенденциях в доходах бюджета можно прочитать в статье «Сверхдоходы обложили удачно», «Эксперт» № 38 за 2021 год.).
Расходы: раньше мы жили еще хуже
Сопоставление расходов с доходами показывает: Минфин допускает в будущем не только профицит, но даже небольшой дефицит, но при этом будет держать расходы в строгих рамках. План по расходам на 2022 год составляет 23,7 трлн рублей (17,8% ВВП). В номинальном выражении это на 1,1% больше, чем в 2021 году, и на 30%, чем в допандемийном 2019-м. В реальном выражении (в ценах 2021 года с коррекцией по дефлятору ВВП) мы, наоборот, в будущем году увидим сокращение на 2,8%, а в сравнении с 2019 годом все еще будет наблюдаться рост, но всего на 5,8%.
На 2023 и 2024 годы де-факто запланировано бюджетное сжатие: расходы должны составить 25,2 трлн (17,3% ВВП) и 26,4 трлн рублей (16,5% ВВП) соответственно. Для сравнения: в 2019, 2020 и 2021 годах расходы бюджета соответствовали 16,6, 21,3 и 18,8%.
В результате в 2022 году планируется закрыть бюджет с профицитом в 1,3 трлн рублей, что соответствует 1% ВВП. В 2023 году профицит составит 0,3 трлн рублей (0,2%), а в 2024 году уже может появиться дефицит в −0,5 трлн рублей (−0,3% ВВП). Минфин предполагает, что в 2024 году наши нефтегазовые доходы снизятся, тогда как сопоставимо снизить расходы мы не сможем.
Напомним, профицит бюджета в 2019 году составил 1,9 трлн рублей (1,8%), а в 2020-м из-за пандемии, ограничительных мер и мер поддержки населения и компаний Россия получила существенный дефицит в −4,1 трлн рублей (−3,8% ВВП).
Если посмотреть на ситуацию в ретроспективе, то бросается в глаза, что расходы федерального бюджета в реальном выражении (в ценах 2021 года, коррекция по дефлятору ВВП) примерно остаются на уровне 2014 года на перспективе до 2024-го, особенно если сгладить спад 2018 года и пик 2020-го. Эта ситуация вызывает много вопросов, особенно если вспомнить о поставленных национальных целях и заявленных нацпроектах. Получается, мы хотим реализовать амбициозные планы, вложиться в инфраструктуру и социальную сферу, оставаясь в рамках прежних бюджетных расходов?
«В 2022 году из экономики в виде налогов и иных платежей в пользу государства будет изъято значительно больше средств, чем возвращено в нее в виде бюджетных расходов. То есть вместо бюджетного стимулирования экономики предполагается, наоборот, сдерживание ее роста через избыточное накопление средств в бюджете и ФНБ, — рассказывает заместитель начальника отдела аналитических исследований Института комплексных стратегических исследований Вера Кононова. — На 20232024 годы столь ярко выраженной сдерживающей политики пока не запланировано (например, на 2024 год планируется сравнительно небольшой дефицит бюджета). Однако нужно учитывать, что Минфин склонен, с одной стороны, к консервативной оценке поступающих доходов, а с другой — к сдерживанию фактического финансирования запланированных расходов, что неоднократно приводило к получению профицита вместо ожидавшегося дефицита. Кроме того, аргументы о будущем дефиците бюджета нередко используются Минфином как обоснование необходимости “бюджетной экономии” в данный момент».
Для иллюстрации «прижимистости» бюджетной системы в плане траты запланированных денег можно привести исполнение расходов федерального бюджета за десять месяцев 2021 года: это всего 73,4% к сводной бюджетной росписи с учетом внесенных изменений (то есть дополнительных расходов, которые в связи с коронавирусом было решено сделать в этом году).
Вера Кононова также напоминает, что в проект бюджета заложены ежегодные темпы роста ВВП России на 3%. Но учитывая текущие тенденции в макроэкономической политике (возвращение к бюджетному правилу, сворачивание мер бюджетного стимулирования, сохранение жесткой денежно-кредитной политики), достижение таких темпов роста — довольно амбициозная задача: «Например, текущий прогноз МВФ по темпам роста ВВП России предусматривает, что в 2022 году ВВП вырастет на 2,9 процента, в 2023-м — на 2,0 процента, а в 2024-м — на 1,8 процента».
С тем, что бюджет на новую трехлетку никак не помогает росту экономики, согласна и проректор по научной работе Финансового университета при правительстве РФ Светлана Солянникова. По ее мнению, расходы федерального бюджета на 20222024 годы не обеспечивают предпосылок для долгосрочного экономического роста. «Во-первых, анализ структуры расходов федерального бюджета в 20142024 годах свидетельствует, что она остается инерционной как в разрезе направлений расходования средств, так и в части структуры и динамики программных расходов, — рассказывает Светлана Солянникова. — Во-вторых, уровень бюджетных расходов социальной направленности в общем объеме расходов возвращается к доле, которая сложилась до пандемии, при этом расходы на реализацию мероприятий социальной политики снизятся до 4,2 процентов ВВП к 2024 году — и это будет самый низкий показатель за последнее десятилетие». В-третьих, продолжает эксперт, такие национальные цели развития Российской Федерации, как сохранение населения, здоровье и благополучие людей, возможности для самореализации и развития талантов, комфортная и безопасная среда для жизни, достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство, цифровая трансформация, не получили значимого бюджетного стимулирования в части налоговых расходов федерального бюджета на 20222024 годы.
По расчетам «Эксперта», в реальном выражении к 2024 году из больших направлений заметно вырастут лишь расходы на обслуживание госдолга и национальную безопасность — в 20202021 годах государство активно занимало, чтобы финансировать дополнительные «пандемийные» и социальные расходы, но в целом эта статья относительно невелика. Структура же расходов бюджета действительно остается неизменной все последние годы, за исключением «ковидного» всплеска расходов (см. графики 24).
Впрочем, другие расчеты могут давать немного более утешительные результаты. Например, по оценке ведущего научного сотрудника института «Центр развития» НИУ ВШЭ Андрея Чернявского, в неизменных ценах (2006 года), полученных на основе среднегодовых показателей инфляции, расходы федерального бюджета в 2024 году будут выше, чем в 2014-м. Однако даже по этим расчетам прирост составит всего 4,3% — за десять лет это очень немного.
Главный экономист, руководитель центра макроэкономического анализа Альфа-банка Наталия Орлова предлагает посмотреть на ситуацию с расходами под таким углом: да, сейчас и до 2024 года Минфин не особенно щедр на расходы, но до 2020 года мы жили в еще более жесткой бюджетной системе, по сравнению с которой подвижки налицо.
Так, Наталия Орлова напоминает, что до 2020 года правительство РФ проводило жесткую бюджетную политику, которая оказывала поддержку ЦБ РФ в его задаче по обеспечению снижения уровня инфляции. «Но после 2020 года приоритеты политики, по всей видимости, изменились, — рассуждает экономист. — В 2020 году было принято решение поднять подоходный налог и вместо запланированного пятипроцентного сокращения расходов бюджета в 2021 году по факту они вырастут на пять-шесть процентов год к году. Иными словами, сравнение с 2014 годом не выглядит корректным, так как демонстрирует лишь склонность к жесткой политике в 20152019 годах, но не позволяет уловить изменение политики последних двух лет».
«Если рассматривать расходы федерального бюджета в реальном выражении как отношение их номинального объема к ВВП (это широко распространенная практика), то в 20222024 годах они должны составить 17,417,8 процента ВВП, что превышает уровень докризисного 2019 года (16,7 процента ВВП), когда национальные проекты уже активно финансировались, — рассказывает научный сотрудник Центра межбюджетных отношений НИФИ Минфина Роман Афанасьев. — Это несколько ниже уровня 2014 года (18,8 процента ВВП). Но нужно учитывать, что 2014-й был кризисным, а в кризисные годы бюджетные расходы в реальном выражении выше, чем в обычные годы, что связано как с необходимостью проведения антикризисных мероприятий и контрциклической бюджетной политики, так и с относительно низким уровнем ВВП, который стоит в знаменателе соответствующего показателя реального объема расходов. Для сравнения: в 2009 и 2020 годах расходы федерального бюджета составили 24,9 и 21,3 процента ВВП соответственно. Таким образом, планируемый в 20222024 годах реальный уровень расходов федерального бюджета не вступает в противоречие с необходимостью финансирования мероприятий для реализации нацпроектов и достижения национальных целей».
«В целом я бы сказала, что правительство делает ставку на растущую роль бюджета в экономическом росте — в пользу этого говорит решение о повышении налога на металлургов (правительству нужно больше финансовых ресурсов), повышение социально ориентированных расходов — в структуре доходов населения доля социальных выплат в 2020 году превысила 20 процентов, а доходы от предпринимательской деятельности упали до пяти процентов», — говорит Наталия Орлова.
Добавим, что в СМИ появились слухи о новых выплатах населению в 2022 году. С одной стороны, так мы поддерживаем спрос и людей, чьи естественные доходы пока не растут, с другой — тенденция к росту доли социальных выплат в доходах не выглядит здоровой, она означает, что гражданам предлагают ждать пяти- и десятитысячных выплат от государства, а не работать ради роста зарплат и доходов от бизнеса.
График 1. Даже допуская небольшой дефицит, Минфин верен себе: расходы в реальном выражении будут стагнировать до 2024 г.
График 2. Социальные расходы к 2024 году почти вернутся к уровню 2019-го, расходы на здравоохранение и образование дают надежду
График 3. Реальные траты на оборону, безопасность и общегосударственные вопросы не вырастут
График 4. Явный рост в реальном выражении ждет лишь расходы на обслуживание долга
Таблица 1. Основные макроэкономические параметры на 2022–2024 гг.
На пенсиях не сэкономили
Разбор конкретных направлений расходования бюджетных средств начнем с самой крупной статьи — социальной политики. Это по большей части трансферт в Пенсионный фонд, ежегодно бюджет закрывает почти 40% его расходов. В 2022 году по этому направлению социальной политики предполагают потратить 5,8 трлн рублей — почти четверть всех расходов федерального бюджета, или 4,4% ВВП. Тут надо отметить, что из-за дополнительных выплат гражданам в прошлом «ковидном» году расходы на социальную политику вышли за все рамки и достигли почти семи триллионов рублей. Если сравнивать с «нормальным» 2019 годом, то в 2022-м мы увидим рост расходов на соцполитику почти на 20% (в реальном выражении — рост на 2%).
В целом, если не брать в расчет пандемийный пик, то на фоне повышения пенсионного возраста можно было ожидать снижения расходов на социальную политику за счет экономии на трансфертах в ПФР. Тем не менее этого не происходит. «Повышение пенсионного возраста, по расчетам экспертов, не оказало значительного влияния на снижение расходов Пенсионного фонда, — рассказывает профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора Института государственной службы и управления РАНХиГС Людмила Пронина. — Они продолжают расти. Растут и трансферты из федерального бюджета». Откуда рост? По словам Людмилы Прониной, это происходит за счет компенсации пониженных тарифов страховых взносов для малого и среднего бизнеса, повышения социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума, валоризации пенсионных прав, сформированных до 1990 года единовременных выплат неработающим и работающим пенсионерам (10 тыс. рублей в 2021 году). Так что с учетом этого объем трансферта из федерального бюджета в Пенсионный фонд вырастет более чем до 3,6 трлн рублей в 2022 году. «Законом о бюджете на 20212023 годы на пенсионную систему в 2021 году было предусмотрено 3,3 триллиона рублей, однако фактические расходы составили 3,7 триллиона», — говорит Людмила Пронина.
Национальную оборону подробно рассматривать не будем, слишком велика в ней доля секретных статей. Отметим только, что в 2022 году, после двух лет пандемии, она снова обогнала национальную экономику. Расходы на оборону составят 3,51 трлн рублей, или 2,6% ВВП. На национальную экономику в 2022 году потратят 3,46 трлн рублей, или 2,6% ВВП (2021 год — 2,9% ВВП, 2019-й — 2,6% ВВП). В реальном выражении сокращение по сравнению с 2021 годом — минус 7,9%, а прирост к 2019 году — плюс 4,5%.
«Доля этой важнейшей статьи (“Национальная экономика”. — “Эксперт”) в структуре расходов федерального бюджета будет уменьшаться с 14,6 процента в 2022 году до 14,1 процента в 2024-м, — обращает внимание Вера Кононова. — Это связано с сокращением расходов по целому ряду госпрограмм, причем не только в связи со сворачиванием антиковидных мер поддержки экономики или с техническим переносом расходов из одного раздела бюджета в другой. Ряд программ предполагает чистое сокращение финансирования в 2022 году по сравнению с 2021-м. Например, расходы по госпрограмме “Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений” в 2022 году предлагается снизить на 39,9 процента по сравнению с 2021-м, “Развитие фармацевтической и медицинской промышленности” — на 44,9 процента, “Развитие авиационной промышленности” — на 62,7 процента».
Андрей Чернявский добавляет, что в 2022 году по сравнению с 2021-м помимо расходов связанных с пандемией, сокращаются расходы на прикладные научные исследования и дорожное хозяйство. Последнее он связывает с особенностями исполнения национальных проектов.
Впрочем, даже при снижении расходов на фоне других стран мира наши расходы на экономику не выглядят маленькими. «Проект федерального бюджета формировался с учетом восстановления экономического роста после антиковидных ограничений, что приводит к запланированному в законопроекте снижению расходов федерального бюджета на поддержку реального сектора, — рассказывает Светлана Солянникова. — При этом доля расходов экономической направленности в общем объеме расходов бюджета центрального правительства в Российской Федерации (14,114,3 процента) выше среднего уровня в странах — членах ОЭСР (69 процентов)».
Среди остальных статей выделяются «Общегосударственные вопросы» (1,9 трлн рублей, 1,4% ВВП в 2022 году), по которым (если смотреть в реальном выражении) в 2021 году наблюдался пик, а дальше предполагается постепенный выход на прежний уровень. По этому направлению проходят расходы на реализацию функций президента РФ, председателя, его заместителей и аппарата правительства, Федерального собрания, Следственного комитета, прокуратуры, иных федеральных органов государственной власти, а кроме того, федеральный проект «Цифровое государственное управление».
«Снижение расходов по этому разделу в 2024 году до 1,1 процента ВВП объясняется уменьшением расходов на федеральный проект “Цифровое государственное управление”. Причина снижения — приведением объема и структуры этих расходов в соответствие с паспортом национального проекта “Цифровая экономика”», — поясняет Светлана Солянникова.
Людмила Пронина также добавляет, что в определенной мере снижение общегосударственных расходов обусловлено корректировкой региональной политики, в том числе принятием в первом чтении проекта федерального закона об изменении статуса глав субъектов РФ. (Возможно, суть законопроекта как раз и состоит в сокращении затрат на содержание глав регионов и их аппаратов.)
На обслуживание государственного долга в 2022 году будет потрачено 1,4 трлн рублей, или 1,1% ВВП, — на 21,3% больше, чем в 2021 году и на 92% больше, чем в 2019-м. Впрочем, до критических значений государственного долга нам еще очень и очень далеко.
Таблица 2. Основные параметры бюджета на 2022–2024 гг. (млрд руб.)
Регионам дадут денег на медицину — и на этом всё
Что действительно внушает оптимизм, так это серьезный рост расходов на здравоохранение и образование. Так, на здравоохранение в следующем году потратят 1,2 трлн рублей, или 0,9% ВВП. На 8,6% меньше, чем годом ранее, но на 74,7% больше, чем в 2019 году.
Нужно сразу отметить, что дело не только в противоковидных мероприятиях. «Рост расходов на здравоохранение обусловлен в первую очередь увеличением бюджетных ассигнований: на программу профилактических медицинских осмотров и диспансеризации населения (в 2022 году — восемь миллиардов рублей); на инициативу “Оптимальная для восстановления здоровья медицинская реабилитация” (в 2022 году — 9,2 миллиарда рублей, в 2023-м — 10 миллиардов); на субсидии субъектам РФ на строительство и реконструкцию больниц и поликлиник; на субвенции тем же субъектам по обеспечению лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, — перечисляет Светлана Солянникова. — Часть этих расходов обусловлена нацпроектом “Здравоохранение”, часть — необходимостью минимизации последствий пандемии и реагированием на системные проблемы в здравоохранении, которые показала пандемия всем государствам».
Напомним, что начавшаяся десять лет назад оптимизация здравоохранения была вызвана именно масштабным недофинансированием этой сферы: как писал в 2015 году «Эксперт» (см. «Возьмите в руки дефлятор», № 38), здравоохранение — падчерица бюджета. Как только в стране начинаются не очень хорошие времена, медицину «режут». С 2006 по 2014 год расходы на здравоохранение в реальном выражении выросли всего на 15%, тогда как ВВП России за тот же период — на 30%. То есть медицина недополучила 15% роста. Это сразу отразилось на росте смертности. К 2019 году число больничных коек на 10 тыс. россиян опустилось до 78,4 — с 96,2 в 2009 году и 137,4 в 1990-м. Мы никогда не узнаем, в какой момент мы прошли оптимальную точку и сколько жизней в пандемию стоило многолетнее недофинансирование медицины.
Вернемся к будущему бюджету. Довольно неожиданные тенденции наблюдаются в межбюджетных трансфертах. Уж чего было трудно ожидать, так это их снижения (в реальном выражении) в текущих условиях, когда на региональный уровень передается все больше расходов и многие регионы так и не достигли приемлемого состояния своих бюджетов. Тем не менее в 2022 году по этому направлению будет выделен 1 трлн рублей (−9,8% в реальном выражении к 2021 году, −12,8% к 2019-му), или 0,8% ВВП. Годом ранее выделялось 0,9% ВВП, в 2020-м — 1,3%, в 2019-м — 0,9% ВВП.
Отчасти экономия связана с перераспределением денег в рамках нацпроектов. «Большая часть средств межбюджетного регулирования была перераспределена на финансирование национальных проектов, в которых принимают участие и регионы», — рассказывает Людмила Пронина. Она напоминает, что на реализацию нацпроектов межбюджетные трансферты в 2022 году предусмотрены в объеме 936 млрд рублей (+37% к объему, предусмотренному на 2021 год прошлым законом о бюджете). Помимо этого предусмотрено увеличение общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в 2022 году до 759 млрд рублей — на 5,6% по сравнению с 2021 годом.
Но даже несмотря на перераспределение, уменьшение межбюджетных трансфертов — опасный шаг для регионов. «Учитывая, что за 20142024 годы количество субъектов федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, фактически не меняется (лишь 1013 регионов не являются ее получателями), сокращение объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, до 0,8 процентов ВВП в 2022 году и 0,7 процента в 2024-м. (самый низкий показатель за 20142024 годы) сделает невозможной решение задачи роста реальных доходов населения и повышения качества человеческого капитала, так как основной объем социальных расходов финансируется именно из региональных бюджетов», — считает Светлана Солянникова.
Пресс-служба Госдумы РФ/ТАСС
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl