Сингапурский саммит и провал американской дипломатии
Дипломатия шантажа Дональда Трампа дает впечатляющий результат, но ставка на визуально-психологический эффект внешней политики приводит к катастрофе
Блестящим успехом администрации Дональда Трампа может считаться все то, что происходило вокруг северокорейского ядерного вопроса полтора года, до минувшего июня. Однако в итоге усилия Белого дома завершились полным провалом, который сам Трамп совершенно не признает. Неудавшийся сингапурский саммит может привести к негативным последствиям не только для самих Соединенных Штатов, но и для всей системы нераспространения ядерного оружия. Для того чтобы понять, что же пошло не так в последние недели, необходимо обратиться к событиям прошлого года.
Успехи северокорейских ракетчиков
В 2017 году северокорейские инженеры вплотную приблизились к решению задачи, которая стояла перед ними на протяжении почти двух десятилетий: им удалось разработать и успешно испытать межконтинентальную баллистическую ракету (МБР), теоретически способную нанести ядерный удар по целям, расположенным на континентальной территории США. Строго говоря, на протяжении прошлого года была испытана не одна, а две модели таких ракет: «Хвасон-14» (запускалась два раза) и «Хвасон-15» (запускалась один раз). Все три запуска проводились по нестандартной «навесной траектории», то есть при испытаниях МБР запускалась на максимальную высоту и приземлялась в непосредственной близости от стартовой позиции. Делалось это для того, чтобы исключить пролет МБР над территорией третьих стран и не создавать таким образом дополнительных дипломатических проблем. Тем не менее навесная траектория полета обеспечивает испытание МБР в условиях, достаточно приближенных к боевым. Успешное проведение всех трех запусков дает основание считать: Северная Корея либо уже стала, либо вскоре станет третьей — после России и Китая — страной мира, способной нанести ракетно-ядерный удар по территории Соединенных Штатов.
В сентябре в КНДР было также проведено успешное испытание термоядерного заряда мощностью от 50 до 100 килотонн. Это первый подобный опыт: хотя северокорейские СМИ и заявляли о термоядерном характере испытаний, проведенных в январе 2016 года, но тогда далеко не все специалисты поверили этому заявлению. На этот раз, однако, никаких сомнений в термоядерном характере взрыва не осталось.
Успехи северокорейских ракетчиков и ядерщиков ознаменовали качественные изменения, которые произошли в северокорейской ядерной программе. В своей изначальной форме она носила в целом оборонительный характер, хотя часто использовалась Пхеньяном и в целях дипломатического давления. Понятно, что даже в самых скромных масштабах такая программа представляла угрозу для режима нераспространения и поэтому вызвала массовое недовольство со стороны «официальных» ядерных держав, включая Россию. Однако с появлением средств доставки, позволяющих поражать цели на большей части земного шара, северокорейская ядерная программа стала приобретать и потенциально наступательный характер. Это обстоятельство не могло не встревожить даже те страны, у которых не наблюдается особой симпатии к Соединенным Штатам.
Приход Трампа
Так получилось, что успехи северокорейских ракетчиков совпали с серьезным сдвигом в американской политике. В январе 2017 года в должность президента США вступил Дональд Трамп, весьма необычный лидер, который еще со времен избирательной кампании сделал «северокорейский вопрос» одним из важнейших пунктов своей внешнеполитической программы. Трамп обвинял своих предшественников в мягкотелости и нерешительности и заверял избирателей, что он, став президентом, быстро решит северокорейский ядерный вопрос, действуя жестко и твердо.
Отчасти обещанная Трампом «жесткость» носила демонстративно-риторический характер. Мир наблюдал ожесточенную и временами беспрецедентно грубую перепалку на высшем уровне между КНДР и Соединенными Штатами. Строго говоря, пхеньянская дипломатия с давних времен активно пользуется терминологий из лексикона то ли рыночных торговок, то ли мелкой шпаны. (Объясняя этот факт в частной беседе, высокопоставленный северокорейский дипломат как-то сказала, что использование грубых выражений, дескать, является для КНДР «специфической формой вербального сдерживания».) Поэтому мало кто из наблюдателей удивлялся, когда в Пхеньяне именовали Трампа «старым маразматиком» и грозили превращать столицы соседних стран в «море огня». Однако при Трампе в практически таком же высокопарно-истерическом стиле стали выступать и представители американской администрации. В частности, сам Трамп неоднократно именовал Ким Чен Ына «человеком-ракетой» и заявлял, что ответит на неподобающие, с его точки зрения, действия КНДР «огнем и гневом, равных которым мир не видел».
Впрочем, особое внимание наблюдателей привлекло то обстоятельство, что администрация Трампа постоянно намекала на свою готовность применить силу для решения северокорейского ядерного вопроса. С лета 2017 года происходило постепенное наращивание американского военного присутствия на территории, примыкающей к Корейскому полуострову. Слухи из Белого дома также подтверждали, что в окружении Трампа есть люди, готовые начать боевые действия, если Северная Корея не пойдет на уступки. Против силового решения выступал не только Госдеп, во многом отстраненный от принятия важных политических решений, но и большинство военных руководителей, к мнению которых Трамп прислушивался куда больше, чем к мнению дипломатов. В Пентагоне отлично понимали, что даже ограниченная военная операция на Корейском полуострове может легко привести к эскалации и стать для США катастрофой.
Особенность Трампа, однако, в том, что за ним издавна закрепилась репутация человека, который не слишком заботится об интересах союзников — особенно в тех случаях, когда этими интересами имеет смысл пожертвовать ради обеспечения безопасности (равно как и экономических выгод) Соединенных Штатов. Справедливо или нет, но Трампа многие считали человеком, который потенциально может отдать приказ о проведении силовой операции против КНДР, полностью проигнорировав при этом последствия, к которым это решение приведет. Поведение большинства заинтересованных стран, включая Китай и Северную Корею, показывает, что в этих странах угрозу, исходящую от Трампа, восприняли всерьез.
Полтора года высокопоставленные чиновники администрации подчеркивали, что единственным приемлемым для США решением северокорейского вопроса может быть только «полное, верифицируемое и необратимое разоружение» (complete, verifiable, irreversible disarmament — CVID). При этом постоянно говорилось, что меры по сдаче всего имеющегося у нее ядерного потенциала Северная Корея должна принять незамедлительно, желательно — отказавшись от всего ядерного арсенала до конца 2018 года. Только ближе к саммиту в заявлениях официальных лиц стали звучать иные ноты: по-прежнему настаивая на CVID, американские официальные лица стали все-таки признавать, что для достижения этой цели может понадобиться некоторое время.
Китайская угроза
По-видимому, беспокойством по поводу военной операции была вызвана и необычная реакция Китая на происходящее. На протяжении многих лет КНР занимала достаточно осторожную и неоднозначную позицию по северокорейскому ядерному вопросу. С одной стороны, Китай, будучи одной из официально признанных ядерных держав, стремился максимально ограничить процесс распространения ядерного оружия и поэтому негативно относился к амбициям Пхеньяна. С другой стороны, для КНР идеальным является сохранение статус-кво в Северо-Восточной Азии. Именно поэтому китайская дипломатия выступала против введения особо жестких экономических санкций, которые могут подорвать внутриполитическую стабильность КНДР и таким образом спровоцировать падение режима или иной внутренний кризис.
Однако, столкнувшись с нарастающей вероятностью войны в регионе, Китай решил, что в этих условиях следует пойти на уступки США и согласиться на максимально жесткие действия в отношении КНДР. В декабре 2017 года китайские представители в Совете Безопасности ООН проголосовали в поддержку новых, беспрецедентно жестких санкций в адрес КНДР. По сути, эти санкции, действующие и поныне, близки к полному эмбарго, ибо запрещают Северной Корее заниматься экспортом тех немногочисленных товаров, которые пользуются определенным спросом на международном рынке: полезных ископаемых, морепродуктов, текстиля, а также рабочей силы.
При этом важно, что Китай не просто поддержал беспрецедентно жесткие санкции, но и начал проводить их в жизнь. С лета 2017 года китайские таможенники стали проверять направляющиеся в Северную Корею грузы с небывалой тщательностью, изымая все, что только могло оказаться объектом санкций. В ходе одного инцидента, например, китайская таможня задержала 80 тысяч наборов для оказания первой помощи — только потому, что в составе такого набора имелись ножницы. Китайских предпринимателей, которые использовали дешевый труд северокорейских рабочих, власти поставили в известность, что рабочие визы гражданам КНДР продлеваться не будут. Учитывая, что на Китай приходится 85–90% всего северокорейского внешнеторгового оборота, позиция Пекина по вопросу о санкциях имеет решающее значение.
Фактическое эмбарго на торговлю с КНДР, введенное ООН в декабре 2017 года и поддержанное Китаем, представляло для Пхеньяна не только экономическую, но и политическую опасность. С момента своего прихода к власти Ким Чен Ын стал проводить решительные рыночные реформы, которые в целом очень похожи на то, что делал Дэн Сяопин в Китае в начале 1980-х. Результатом стало возобновление экономического роста, главным двигателем которого является быстро растущий частный сектор. При этом несколько ослаб полицейский контроль над населением. У северокорейского руководства есть основания опасаться, что экономический кризис в новых условиях — после нескольких лет быстрого роста уровня жизни — может спровоцировать немалые внутриполитические проблемы.
Пхеньян отступает
Таким образом, в 2017 году руководство Северной Кореи столкнулось с беспрецедентным двойным вызовом. С одной стороны, над ним нависла реальная угроза американского военного удара, а с другой — стало ясно, что рано или поздно новые крайне жесткие санкции начнут оказывать ощутимое негативное воздействие на северокорейскую экономику.
В этих условиях северокорейское руководство пошло на небывалые уступки. В конце ноября 2017 года, сразу после успешного запуска МБР «Хвасон-15», Пхеньян заявил, что КНДР «полностью завершила» развитие своих ракетно-ядерных сил сдерживания. Миру косвенно дали понять, что Северная Корея в одностороннем порядке прекращает ракетные и ядерные испытания. Несколькими месяцами позднее Ким Чен Ын уже в определенной и недвусмысленной форме заявил о введении моратория на ядерные испытания и запуски МБР.
В традиционной новогодней речи Ким Чен Ын заявил о решимости налаживать отношения с Южной Кореей и, в частности, сообщил о готовности северокорейских спортсменов принять участие в Олимпийских играх в южнокорейском Пхенчхане. Северокорейскую олимпийскую сборную сопровождала и высокопоставленная правительственная делегация, фактической главой которой стала Ким Ё Чжон — сестра Ким Чен Ына. За ее поездкой в Сеул, в ходе которой она встретилась с новым президентом Южной Кореи Мун Чжэ Ином, последовал целый ряд дипломатических контактов между Сеулом и Пхеньяном, которые 27 апреля 2018 года увенчались межкорейским саммитом — первым за десятилетие. При посредничестве Мун Чжэ Ина была достигнута и договоренность о проведении встречи Ким Чен Ына с президентом Трампом.
В процессе подготовки к сингапурскому саммиту северокорейская сторона пошла на дополнительные односторонние уступки. Пхеньян освободил американских граждан, задержанных за ведение в КНДР миссионерской деятельности, и провел подрыв туннелей на ядерном полигоне Пунгери. Впрочем, этот полигон в последнее время сталкивался с серьезными техническими трудностями и, скорее всего, должен был быть закрыт, так что реальное значение последней уступки не следует переоценивать.
Северокорейская сторона также официально заявила, что ее долгосрочная цель — отказ от ядерного оружия. Само по себе заявление идет вразрез с тем, что в последние годы говорила официальная печать: в КНДР всегда подчеркивали, что ядерный статус страны не может быть изменен. Упоминание об этом статусе есть и в конституции КНДР. Разумеется, заявление о готовности к отказу от ядерного оружия, которому придали так много значения в мировой прессе, не следует воспринимать всерьез. В связи с этим можно напомнить, что на протяжении многих лет, вплоть до первых ядерных испытаний, состоявшихся в 2006 году, северокорейские официальные лица пылко отрицали сам факт существования у КНДР военной ядерной программы, объявляя клеветой и враждебными измышлениями любые подобные разговоры.
В случае с КНДР о сдаче ядерного оружия — том самом «полном, верифицируемом и необратимом ядерном разоружении», которое США уже много лет считают единственным приемлемым решением северокорейской ядерной проблемы, — речи заведомо не шло. Наученные горьким опытом Ирака и особенно Ливии, северокорейские руководители давно и твердо убеждены: отказ от ядерного оружия для них равносилен самоубийству. Однако нежелание отказаться от ядерного оружия полностью не означает, что Пхеньян не был бы готов при определенных обстоятельствах пойти на сокращение ядерного потенциала. Такое сокращение выглядело вполне вероятным в условиях, когда Пхеньян столкнулся с беспрецедентным нажимом извне.
Главная цель Пхеньяна на протяжении последних шести месяцев была очевидна: там стремились снизить вероятность американской военной операции и добиться частичного снижения санкционного давления. В среднесрочной же перспективе задача Пхеньяна заключалась в том, чтобы выиграть время и переждать период президентства Трампа. Подразумевалось, что появление в Белом доме более «традиционного» президента будет во многом означать снятие угрозы применения против КНДР военной силы — просто в силу того, что преемник Трампа не будет готов с такой же легкостью рисковать Сеулом и американо-южнокорейским союзом. Однако представлялось, что продержаться до конца пребывания Трампа на посту президента США северокорейцы смогут лишь в том случае, если пойдут на весомые уступки, «откупившись» таким образом от Вашингтона.
Действительно, до самого последнего момента то, как развивались события, казалось, подтверждало, что Северная Корея загнана в угол и будет готова на многое, чтобы выйти из этого опасного положения. В мае 2018 года северокорейская сторона выразила неудовольствие, что высокопоставленные американские сотрудники из администрации Трампа (в первую очередь советник президента по национальной безопасности Джон Болтон) настаивали на том, что единственным приемлемым для США условием сделки будет немедленная сдача Пхеньяном всего ядерного потенциала. Американская сторона отреагировала на северокорейские протесты (выраженные в сдержанной — по специфическим северокорейским меркам — форме) весьма своеобразно: президент Трамп заявил об отказе от проведения уже согласованного саммита в Сингапуре. Менее чем через 12 часов после того, как Трамп отказался от встречи, северокорейская сторона фактически принесла свои извинения, дезавуировав предшествующие заявления своих представителей. После этого подготовка к саммиту возобновилась, а мир окончательно убедился, что проводимая Трампом политика шантажа оказывается исключительно эффективной.
Действительно, политика угроз и давления, которую проводила администрация Трампа с начала 2017 года, к концу весны 2018-го казалась на удивление успешной. В экспертном сообществе в начале июня говорили о возможных контурах соглашения, которое будет достигнуто в Сингапуре. В частности, предполагалось, что КНДР может согласиться на передачу США или третьим странам части имеющихся в ее распоряжении запасов плутония и урана, полную остановку объектов ядерного производственного комплекса, допуск на эти объекты иностранных инспекторов. Некоторые эксперты даже ожидали, что на саммите будет формально утверждена «дорожная карта» — конкретный план и график действий, которые КНДР обязуется предпринять на пути к полному ядерному разоружению. Тем большим сюрпризом стали результаты саммита.
Конфуз в Сингапуре
Встреча в Сингапуре 12 июня продолжалась неполный день и была похожа на своеобразный дипломатический спектакль. Ким Чен Ын и северокорейская делегация с прессой общались мало, а вот Дональд Трамп провел продолжительную пресс-конференцию и вообще описывал все происходящее вокруг в самых восторженных выражениях.
Главным документом саммита стала так называемая сингапурская декларация, отличающаяся чрезвычайной расплывчатостью. Только один из четырех пунктов носит относительно конкретный характер — речь в нем, однако, идет о такой специфической и малозначимой для внешнего мира проблеме, как поиск и возвращение останков американских военнослужащих, погибших на территории КНДР в годы Корейской войны. Остальные три пункта сводятся к расплывчатым заявлениям о готовности сторон «жить дружно». При этом показательно, что требования о немедленном и полном ядерном разоружении — пресловутом CVID, — которые до самого начала саммита были основой американской позиции, в сингапурской декларации вообще отсутствуют. Вместо этого там содержится обещание КНДР «работать над полной денуклеаризацией Корейского полуострова».
Вопреки ожиданиям ни о каких дополнительных уступках со стороны КНДР на сингапурском саммите объявлено не было. Точнее, в беседе с Трампом один на один Ким Чен Ын сказал, что Северная Корея собирается закрыть один из центров, где проводились стендовые испытания двигателей для северокорейских МБР (таких центров в Северной Корее имеется от четырех до семи). Саммит не привел к введению каких-либо дополнительных ограничений на ядерную программу КНДР. Фактически не произошло даже ее замораживания: несмотря на провозглашенный Пхеньяном мораторий на проведение дальнейших испытаний, основные северокорейские центры по производству расщепляющихся материалов, ядерных зарядов и компонентов для МБР продолжают работать в штатном режиме.
Заслуживает внимания то обстоятельство, что на саммите не было принято и мер по отмене или смягчению существующих санкций. Это означает, что над северокорейской экономикой продолжает нависать немалая угроза — хотя пхеньянские дипломаты активно и в целом успешно работают над ее нейтрализацией.
Со своей стороны, Дональд Трамп заявил, что США приостановят совместные с Южной Кореей военные учения. Любопытно, что это решение было, кажется, импровизацией Трампа, так как о нем, как выяснилось в последующие дни, не имели ни малейшего представления ни в Пентагоне, ни в американском контингенте в Южной Корее.
Связанная с Дональдом Трампом американская консервативная пресса представила сингапурскую встречу как успех президента, который, дескать, «открыл дорогу к ядерному разоружению КНДР». В подобном духе предсказуемо высказался и сам Трамп в своих знаменитых твитах. Однако на практике сингапурский саммит не привел даже к сколько-нибудь значимому сокращению северокорейского ядерного потенциала.
Перспективы…
Полагается считать, что сингапурская декларация является выражением доброй воли сторон и за ней должны последовать конкретные переговоры о ядерном разоружении КНДР. Однако первые же дни после подписания документа показали, что переговоры начнутся не сразу и будут идти медленно. Главная задача северокорейских дипломатов остается неизменной: им нужно выиграть время и дождаться неизбежного ухода Трампа из Белого дома. При этом в создавшейся ситуации решение этой задачи резко упростилось.
Во-первых, в последние месяцы стало ясно, что свою позицию по северокорейскому вопросу опять пересматривает Китай. В период с марта по июнь 2018 года Ким Чен Ын трижды встретился с главой КНР Си Цзиньпином — совершенно беспрецедентная частота контактов на высшем уровне. В апреле появились сведения, что китайские таможенники стали проявлять куда меньше рвения в досмотре грузов на китайско-северокорейской границе, равно как и о том, что в Китай стали опять прибывать северокорейские рабочие.
Эта перемена в позиции Пекина вызвана в первую очередь торговой войной, которую начала против КНР администрация Трампа. В Пекине и раньше не было полной определенности в том, как следует относиться к Северной Корее, а сейчас там явно склоняются к тому, что Китаю не следует проявлять излишнее рвение в решении вопросов, которые касаются главным образом США. Скорее наоборот, Северная Корея становится полезным раздражителем, средством для оказания давления на США, и поэтому Китай, по всей вероятности, найдет способы обойти санкционный режим.
Во-вторых, после того как сам Трамп превратил сингапурский саммит в медийный спектакль и заявил о достигнутой им там победе, и ему самому, и руководству его администрации будет просто невыгодно признать, что ни о каком ядерном разоружении КНДР по-прежнему не идет и речи и что саммит не дал никаких результатов. В интересах Трампа, скорее, постоянно говорить своим избирателям и сторонникам о «неуклонно идущем процессе» денуклеаризации. Если он вернется к воинственной риторике и угрозам, с его стороны это будет фактическим признанием того, что сингапурский саммит окончился ничем. В этих условиях возвращение США к политике «максимального давления» не представляется практически осуществимым. Это означает, что безвозвратно упущена уникальная возможность добиться от Пхеньяна радикального сокращения ракетной и ядерной программ.
Тем не менее «фактор Трампа» нельзя совсем списывать со счетов. Специфическая репутация нынешнего президента США означает, что северокорейская сторона будет все-таки соблюдать некоторую минимальную осторожность и воздерживаться от таких поступков, которые сам Трамп может интерпретировать слишком эмоционально, то есть как прямой удар по его репутации. Поэтому, в частности, есть основания думать, что заявленный КНДР односторонний мораторий на испытания ядерных зарядов и МБР продержится до окончания президентского срока Трампа — и, если повезет, просуществует еще несколько месяцев после того, как Дональд Трамп уйдет из Белого дома. Провоцировать Трампа Пхеньян не будет — не по причине симпатий к нему, а потому, что это слишком опасно. Понятно, что все опасения по этому поводу перестанут быть релевантными после ухода Трампа — и тогда мы, скорее всего, увидим возобновление северокорейской ракетно-ядерной программы в полном объеме.
…и уроки
В целом сингапурский саммит можно считать одним из самых впечатляющих провалов американской дипломатии в последние годы. Саммит последовал за весьма успешными, хотя во многом авантюрными действиями, которые администрация Трампа предпринимала на протяжении всего 2017 года. Однако развить этот успех и «дожать» Северную Корею американские дипломаты не смогли.
Судя по многочисленным утечкам из Вашингтона, реальная дипломатия на северокорейском направлении определяется лично президентом Трампом, который не слишком склонен к проработке деталей и тщательной подготовке к переговорам. Трамп приехал в Сингапур, будучи не слишком знаком с печальным опытом американо-северокорейских переговоров по ядерному вопросу, которые с перерывами идут уже около трех десятилетий. Возможно, Трамп в первую очередь интересовался даже не реальными уступками, а возможностью «продать» эти уступки американской публике. Обнаружив, что у него нет шансов на достижение такой договоренности с КНДР, которая позволила бы быстро и недвусмысленно решить ядерную проблему, Дональд Трамп предпочел превратить встречу в Сингапуре в политически малозначимое, но эффектное шоу.
Все произошедшее показывает и силу, и слабость подхода, который в американскую внешнюю политику привнес Дональд Трамп. С одной стороны, рискованная силовая дипломатия («дипломатия шантажа») в его стиле может работать — и временами даже давать впечатляющие результаты. С другой стороны, пренебрежение к систематической работе и стремление к внешнему эффекту (при этом адресованному исключительно внутренней американской аудитории) означает, что развитие достигнутого поначалу успеха может оказаться трудной и даже неразрешимой задачей. Ставка на внешний, едва ли не визуально-психологический эффект — самая слабая сторона дипломатии Дональда Трампа.
С другой стороны, сингапурский саммит в немалой степени стал успехом северокорейской дипломатии. Сочетание готовности (возможно, показной) к уступкам и жесткости по важным позициям, равно как и умение играть на противоречиях великих держав, было в полной мере продемонстрировано Ким Чен Ыном и его переговорщиками. Молодой северокорейский лидер показал себя хорошим дипломатом.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl