Президентско-парламентская абсолютная демократия
Лишь компромисс политических элит дает шанс конституции Пятой республики в редакции де Голля
Французскую модель часто называют президентской или даже «президентской монархией». Сами французы ее определяют как «президентско-парламентскую», вплоть до «парламентской республики со значительной президентской составляющей». Но похоже, ни одно из определений не является верным. После послания Владимира Путина Федеральному собранию Россия приступила к коррекции своей конституционной модели госуправления. И поскольку исследователи знают о схожести русской и французской схем, интересно посмотреть, как редактировался основной закон Пятой республики и к чему это привело.
Кризис
И Третья, и Четвертая республики (1870–1958) — типичные парламентские республики со слабым президентом, которого избирал парламент. Генерал Шарль де Голль питал глубокое презрение к этой «диктатуре партий», к постоянным партийным склокам и регулярным правительственным кризисам. И его можно понять: методы, которые «мейнстримовые» партии использовали против его Союза в поддержку французского народа (и против компартии, конечно), иначе как циничными назвать трудно. Партию он в итоге забросил, «ввел в спячку» и принялся за мемуары. Но когда во время кризиса 1958 года стала реальной перспектива выхода армии из повиновения законным властям, политический класс обратился к нему как к спасителю нации. И де Голль не преминул воспользоваться поводом для реализации своих представлений о том, как должна быть устроена французская государственная система.
Правда, удалось ему это лишь частично. Слишком сильна была оппозиция парламентских партий, которых чехарда правительств не очень смущала. Они были готовы дать де Голлю временные чрезвычайные полномочия для преодоления кризиса, но идею перехода на президентскую форму правления воспринимали в штыки. Для обоснования своей позиции они не смущались кивать на Шарля Луи Бонапарта, единственного на тот момент президента в истории Франции, избранного на основе всеобщего голосования. Тот очень быстро ликвидировал Вторую республику и провозгласил себя императором Наполеоном III.
Парламенту пришлось согласиться с увеличением значения роли президента. Но свои «красные линии» де Голлю обозначили. Поэтому конституция Пятой республики была, по сути, компромиссной. Президент избирался уже не только депутатами нижней и верхней палат парламента, но и членами региональных советов, мэрами городов и их заместителями (всего около 80 тыс. человек). Президент был обозначен как Верховный главнокомандующий. Он получил право роспуска нижней палаты парламента. В условиях «серьезной и непосредственной угрозы» нации он может «принимать все меры, которые диктуются этими обстоятельствами». Но, с другой стороны, в конституции осталось очень сильное правительство, которое ответственно перед парламентом. И если основная роль президента — быть гарантом соблюдения конституции, который «обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование органов публичной власти» то именно «правительство определяет и проводит политику нации». И именно «в его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы». И именно премьер-министр «несет ответственность за национальную оборону». Хотя Верховным главнокомандующим является президент.
И главное, президент может назначить премьер-министра. Но не может отправить его в отставку. Для отставки нужно заявление от самого премьера.
Монополией на изменение конституции 1946 года обладал парламент. И аналогичные статьи были записаны в новую конституцию. Ревнители верховенства законодательной ветви власти на этом и успокоились. Они не обратили внимания на то, что в новую конституцию де Голль со своими соратниками вписали право президента «по предложению правительства» выносить на референдум «любой законопроект об организации органов публичной власти». И зря.
Референдум
В 1962 году де Голль провел референдум об изменениях в конституции и предложил избирать президента республики на основе всеобщего голосования. Сказать, что эта его инициатива вызвала категорическое неприятие у политического класса, значит ничего не сказать. Они считали, что де Голль нарушает договоренности четырехлетней давности, что ему и так были сделаны большие уступки и что, если в конституции прописана возможность ее изменения только депутатами двух палат парламента, значит, никто более не вправе вмешиваться в конституционный процесс.
Нижняя палата — Национальное собрание — в ответ на обращение президента к нации о референдуме проголосовала за вотум недоверия правительству Жоржа Помпиду (первый и последний пока случай вотума недоверия в истории Пятой республики), Государственный совет высказался категорически против этого референдума, Конституционный совет — аналогично, председатель Сената призвал отстранить де Голля от власти или даже арестовать его.
Но популярность де Голля была еще велика. Он и не подумал отправлять в отставку свое правительство, а вместо этого распустил Национальное собрание и настоял на проведении референдума. В конце концов, формально он был прав. Система избрания президента вполне подпадает под определение «организация органов публичной власти». Кампанию «за» голлисты провели под лозунгом «освобождения Республики от системы», ведь антисистемные требования всегда вызывают дополнительные симпатии, а де Голль после ухода от власти в 1946 году воспринимался как политик антисистемный. И слухи о том, что генерал стремится установить режим личной диктатуры, которые регулярно распускали о нем политические противники, только способствовали его антисистемному статусу.
Начальный вариант конституции Пятой республики и так представлял собой нечто созданное наскоро в условиях сильнейшего кризиса. А теперь в этом компромиссном документе две статьи о выборах президента были механически заменены на две другие. И это мгновенно поменяло весь расклад сил. Если до того наибольшей легитимностью обладал сильный премьер-министр, опирающийся на парламентское большинство, то теперь там появилось еще более легитимное и еще более сильное действующее лицо — всенародно избранный президент.
Ярый сторонник конституционной чистоты, наверное, потребовал после этого переписать конституцию заново. Но сделать это не было никакой возможности. Оппонент де Голля Франсуа Миттеран выразил отношение к этим событиям в книге под красноречивым названием «Перманентный государственный переворот». Название прижилось. И дело не только в том, что де Голль бульдозером прошелся по Четвертой республике. Сильный президент и сильный премьер в конституции — залог того, что вместе ужиться им будет трудно. И тут возможны разные варианты.
В наше время главное — гибкость
Пятая республика пережила уход своего создателя де Голля. Потом уход его соратника и наследника Жоржа Помпиду и приход первого неголлиста Жискара д’Эстена. Опасения вызывало избрание на пост президента Франсуа Миттерана — ярого критика Пятой республики. Приход к власти левых (с коммунистами в правительстве) сам по себе вызывал тревогу. Паникеры слева пророчили военный переворот с участием ЦРУ, а паникеры справа — танки с красными звездами на Елисейских полях. А тут еще Миттеран с его многолетней борьбой с Пятой республикой. Но все прошло на удивление спокойно. Оказавшись у руля власти, Миттеран и не подумал разрушать наследие де Голля.
Но самым сильным потрясением для конституции могли стать случаи, когда при левом президенте парламент оказывался правый, и наоборот. Нет в западном мире президента, который обладал бы большим объемом полномочий, чем французский. При условии, что парламент и премьер — той же политической ориентации. Но все кардинальным образом меняется в случае «разноцвета». Без поддержки правительства президент возвращается фактически к своей почетной роли «арбитра» и «гаранта конституции». Сразу становится заметно, например, что у президента нет права вето в его классическом понимании. Или что у него нет права на законодательную инициативу. И что многие президентские документы должны подписываться еще и премьером. Премьер-министр Франсуа Фийон однажды оценил потерю возможностей президента в этом случае в 90%.
Президент по конституции является Верховным главнокомандующим и представляет Францию во внешних отношениях. Эту же роль он продолжает выполнять и в случаях «сожительства», а кандидатуры министров обороны и министров иностранных дел с ним согласовываются. Был только один случай, когда президент Миттеран отказался подписывать правительственные ордонансы о приватизации нескольких десятков компаний, вынудив правительство идти обычным «длинным» путем через внесение законопроекта в парламент, обсуждение его в комиссиях, внесение поправок и т. д. Но в целом левый президент Миттеран не мешал правому правительству проводить правую внутреннюю политику. А президент Жак Ширак не вмешивался в левые экономические и социальные реформы левого правительства Лионеля Жоспена.
Отсутствие глобальных конституционных потрясений приписывается во французской традиции «гибкости» деголлевской конституции. Но на самом деле невероятную гибкость проявил французский политический класс. После ухода де Голля в отставку в 1969 году у него на руках осталась лоскутная конституция, более или менее «заточенная» под де Голля путем «перманентного государственного переворота». Кроме того конституционными текстами являются и Декларация прав человека и гражданина 1789 года, и преамбула конституции 1946 года. Текст этой преамбулы описывает социальное государство чистейшей воды: «Каждый обязан работать и имеет право на получение работы», «[нация] гарантирует всем, в частности ребенку, матери и престарелым труженикам, охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых и досуг».
Политический класс рассудил, что устраивать конституционный процесс заново, с этапа Учредительного собрания, себе дороже. Конституцию 1946 года приняли только со второго референдума. После бурных событий 1968 года устраивать нервотрепку с новой конституцией никто не рискнул. Лучше было договариваться и не раскачивать лодку.
Перманентный государственный переворот
Но все равно эти «периоды сожительства» были неестественными для Пятой республики. Они противоречат самой ее сути. Де Голль, конечно, мгновенно подал бы в отставку, получив оппозиционный ему парламент. Он в 1965 году едва не снялся со второго тура выборов, когда узнал, что не получил более 50% голосов уже в первом и ему, президенту Пятой республики, предстоит еще «унизительное» состязание один на один с оппозиционным претендентом. А тут — целое «сожительство». Это же надо каждую среду собирать Совет министров и в окружении оппозиционных министров бессильно лицезреть оппозиционного тебе премьера (по давней традиции глава правительства сидит напротив президента).
Поэтому сначала продолжительность президентского срока была сокращена с семи лет до пяти и сравнялась со сроком работы парламента. А затем парламентские выборы были еще и синхронизированы с президентскими. В начале мая проходят выборы главы государства, а через полтора месяца — выборы парламента. И пока французский избиратель проявляет последовательность. Каждый из новоизбранных президентов получает парламентское большинство и, значит, «свое» правительство.
Впрочем, из-за «родового пятна» Четвертой республики — ответственности правительства только перед парламентом — даже со «своим» премьер-министром президенту Пятой республики приходится договариваться заранее и отдельно. И при этом каждый раз устанавливается новый баланс сил. Де Голль, как утверждают, решал эту проблему просто. Он до того, как назначить премьера, требовал от него прошение об отставке с незаполненной датой.
Но не у всех так получается. Возьмем нынешних президента Эммануэля Макрона и премьера Эдуара Филиппа. Последний — выходец из фракции Алена Жюппе партии «Республиканцы» (как и весь экономический блок правительства). Он жестко критиковал Макрона в начале избирательной кампании. Да и вообще виделся с ним до выборов всего три раза. И вот при назначении, для исполнения внешне очень простых процедур, прописанных в конституции, потребовались новые договоренности, очень сложные и очень тайные.
Объявление имени нового премьера должно было состояться утром. Но что-то пошло не так. И Эдуар Филипп приехал в Елисейский дворец только во второй половине дня. Причем приехал тайно. Чтобы оторваться от прессы, он прибыл сначала в здание парламента, пересек здание по подземному переходу, вышел через запасный выход, сел в автомобиль и поехал в резиденцию президента. «Я почувствовал в этот момент, что начинаю карьеру шпиона» — так описывал нынешний французский премьер свои ощущения. Но тут Филипп неправильно подобрал слово. Тут больше подходит не слово «шпион» — так ведут себя заговорщики. Во Франции просто был сыгран очередной акт «перманентного государственного переворота».
Шестая республика
Совсем другой оборот может принять дело, если президентом становится «несистемный» политик. Как все может происходить, намекнул нам премьер-министр Бернар Казнев перед президентскими выборами 2017 года. Он тогда сказал, что если на выборах победит Марин Ле Пен, то он не будет подавать прошение об отставке правительства новому президенту. Большинство обозревателей посчитали это блефом. По конституции премьер действительно не обязан при смене президента подавать в отставку.
Я убежден, что Казнев как раз в отставку и не подал бы, а постарался как можно дольше мешать Марин Ле Пен, чтобы обеспечить на парламентских выборах поражение партии «несистемного» президента и не допустить появления связки «несистемный» парламент — «несистемный» президент. В условиях мажоритарной избирательной системы, поддержки мейнстримовых СМИ, евросоюзовских и евроатлантических структур и, возможно, судебной власти это не выглядит невероятным сценарием.
В 1958-м, а затем и в 1962 году «системные» политики повозмущались вдоволь «несистемным» де Голлем, но в конце концов все договорились. Последние события, особенно в США, показали, что такая способность договариваться на Западе стремительно атрофируется. Новое «сожительство», да еще и с «несистемным» президентом, способно довольно быстро парализовать функционирование Пятой республики. Вполне возможно, в ближайшие годы Франции нужно будет отменять конституцию 1958 года, скроенную из остатков статей «парламентской» конституции Четвертой республики, «гибридных» положений из президентско-парламентского компромисса 1958 года и элементов «президентской монархии», которые появились в ней начиная с 1962 года. Переход к Шестой республике активно пропагандирует часть левых во главе с Жан-Люком Меланшоном. У большей части французского политического класса такая перспектива вызывает категорическое неприятие. Но тогда им нужно будет вспомнить опыт своих предшественников по достижению компромиссов со всеми политическими силами, включая «несистемные».
Франция — страна советов
Уже на местных выборах всех уровней французы сначала голосуют за депутатов в совет, а уже тот выбирает исполнительную власть: мэров, председателей совета департамента или региона.
В названиях верхней и нижней палат парламента Франции нет слова «совет». Однако в конституции упоминается существующий с 1925 года Экономический, социальный и экологический совет (ЭСЭС). Он организован по профессиональному признаку, свои квоты на представительство в нем имеют профсоюзы, объединения предпринимателей, крестьян, молодежи и т. д. Поскольку в конституции этому совету посвящено целых три статьи и поскольку парламент и правительство обязаны запрашивать его мнение по самым разным законопроектам, время от времени вспыхивает дискуссия, не является ли он третьей палатой парламента. ЭСЭС исправно выдает свои заключения и доклады, но их эффект крайне низок. Предпринимались многочисленные попытки ликвидировать это «третье колесо» парламента, но все они закончились неудачей.
Еще одним важнейшим советом во Франции является Государственный совет. Он состоит из 230 человек и находится на вершине бюрократической пирамиды Франции. Его основная задача — консультировать правительство и проверять на юридическую чистоту законопроекты. Если раньше обращение правительства в Госсовет было необязательным, то теперь почти все правительственные решения должны получить его отзыв, а для некоторых из них учет мнения Госсовета стал обязательным. Да и Национальное собрание по некоторым вопросам теперь обязано обращаться в Госсовет. Попутно в последние десятилетия Госсовет оброс функциями, в основном в области административного права и разрешения споров в ходе местных выборов.
Общенациональными выборами занимается Конституционный совет. Тут он играет роль нашей ЦИК, регистрирует кандидатов в президенты, может отменить результаты выборов в одном из округов, оглашает официальные результаты. Одновременно он выполняет и роль Конституционного суда.
У Франции уникальный Совет министров. Только во Франции он не является полным синонимом правительства. Это еженедельное совещание в составе правительства и президента под председательством последнего и в его резиденции — Елисейском дворце. На основе этого совета могут формироваться и другие. Самым важным из таких советов является Совет по обороне и безопасности. В его составе — президент и министры, которые имеют отношение к обороне и безопасности. Исторически советы по безопасности и обороне существовали отдельно, но в 2009 году их объединили, сейчас этот совет принимает решения по широкому кругу вопросов, включая энергетику и борьбу с преступностью. По его образу и подобию создан Совет по экологической защите. В него входят президент и соответствующие министры. Своим собственным аппаратом этот совет еще не успел обзавестись. Но ввиду важности климатический проблемы это дело ближайшего будущего.
Associated Press
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl