Пять лет судебной реформы: развитие не без рисков
Арбитражные суды после слияния поделились с коллегами из общей юрисдикции своими передовыми наработками. Но для дальнейшего развития судебной системы требуется ряд новаций
Основным результатом судебной реформы 2014 года можно считать в целом успешный перенос передовых наработок и позитивного опыта арбитражной системы в суды общей юрисдикции, а также общую активизацию и повышение эффективности работы как Верховного суда (ВС), так и всей судебной системы, считают эксперты из Центра развития современного права (ЦРСП). Вместе с исследователями из других вузов и научных учреждений они подготовили подробный аналитический обзор «Экономическое правосудие в Российской Федерации, 2014–2018 гг.», посвященный итогам пяти лет развития судебной системы, с фокусом на арбитраж, после реформы 2014 года. Тогда, напомним, Высший арбитражный суд (ВАС) был ликвидирован, а институт «экономических» судов (на уровне высшей инстанции) был интегрирован в общесудебную систему. Уже к началу обсуждения этих реформ экспертное сообщество с большим беспокойством восприняло намеченные новации, опасаясь, что отлаженная судебная система, призванная решать экономические споры, просто рассыплется и все обкатанные в этой сфере механизмы правового регулирования канут в небытие. Однако проведенное ЦРСП исследование показало, что опасения эти не оправдались, хотя сама арбитражная система в последние годы развивается экстенсивно и для возврата к былой динамике требует точечных корректировок.
Пять лет правовой синхронизации
Арбитраж, пожалуй, один из самых удачных институтов постсоветской судебной системы. Все последние годы его востребованность только росла. Например, в 2013 году двадцать пять ключевых организаций страны (по пять крупнейших банков, холдингов, нефтегазовых компаний, компаний розничной торговли и цветной металлургии) участвовали в 1963 спорах на общую сумму 35,1 млрд рублей, а в 2018-м — уже в 6404 спорах на сумму 199,2 млрд рублей.
Дополнительную динамику развитие арбитражной системы получило в конце 2000-х, когда в стране разгорелся экономический кризис. Вскоре «крымская весна» добавила проблемы санкций, изоляции, оттока инвестиций и лихорадочных скачков курса национальной валюты. На вал банкротств, налоговых и корпоративных споров экономические суды ответили выработкой целого ряда механизмов, повысивших не только эффективность их работы, но и прозрачность самого судебного процесса. Речь идет и о специальном технологическом обеспечении прозрачности правосудия, в частности о системе электронного правосудия — введение видеотрансляций заседаний, создании системы «КАД-арбитр» (это не имеющая аналогов в мире полная и к тому же полностью бесплатная картотека арбитражных дел с возможностью дистанционно отслеживать ход дела, начиная с подачи заявления и заканчивая судебным решением в каждой инстанции), и об активизировавшемся ВАС, который не только регулярно исправлял ошибки нижестоящих инстанций, но и формировал общие рекомендации по правоприменению, значительно облегчая работу не только судам «снизу» (снабжая их выверенными судопроизводственными кейсами по самым сложным делам), но и придавая большую предсказуемость делопроизводству. Когда же наступили реформы 2014 года, показалось, что качеству столь важной в кризисных условиях судебной системы будет нанесен существенный урон. Однако этого не произошло.
Арбитражное правосудие не деградировало, констатирует ЦРСП. Наоборот, наработанные в этой системе и хорошо себя зарекомендовавшие механизмы были интегрированы в суды общей юрисдикции, и это повысило прозрачность и эффективность всего судопроизводства в целом.
Правовая синхронизация прошла равномерно и последовательно. Электронные сервисы арбитражного правосудия, обеспечивающие доступность и открытость судебного процесса, были сохранены и модернизированы: количество пользователей КАД в период между 2010 и 2018 годами увеличилось в 3,8 раза — с 2,5 до 9,6 млн в год; бесперебойно продолжил функционировать и сервис подачи документов в электронной форме «Мой арбитр». Выработанные арбитражами правовые позиции после «слияния» стали доступны судам общей юрисдикции, что позволило запустить механизм согласования подходов к разрешению сходных гражданских и экономических дел. Сама высшая судебная инстанция (Верховный суд РФ) заметно оживилась, постоянно демонстрируя растущую производительность по количеству рассмотренных жалоб и принятых документов с обобщением практики (539 правовых позиций ВАС в 2010–2014 годах против 285 позиций ВС, выраженных в обзорах практики за тот же период и уже 811 позиций ВС за четыре года после реформы).
Существенно сократились и сроки рассмотрения дел (в среднем в 1,3 раза). Заметно, что Судебная коллегия по экономическим спорам (СКЭС), учрежденная после 2014 года, все эти годы опиралась на подходы, выработанные до реформы ВАС, демонстрируя крайне важную для сравнительно молодого российского законодательного пространства преемственность судебных практик: согласно исследованию ЦРСП, в каждом четвертом своем решении коллегия прямо ссылалась на правовые позиции ВАС.
Более того, несмотря на постоянно растущую нагрузку, которую испытывают арбитражные суды, качество экономического правосудия не дает явных сбоев: об этом свидетельствует, например, доля судебных актов апелляционных АС, которая в последние годы имеет тенденцию к снижению, как и доля отмененных судебных актов. Эти показатели говорят о стабильном качестве арбитража: участники судебного процесса все меньше видят необходимость в оспаривании принятых судом решений, а вышестоящие инстанции все меньше находят ошибки в толковании норм материального и процессуального права в нижестоящих инстанциях. Не оправдались и опасения относительно возможного снижения доступности правосудия в экономических спорах. Несмотря на то что количество судей в СКЭС стало в два раза меньше, чем в ликвидированном ВАС, инстанция успешно справляется с нарастающей нагрузкой: согласно исследованию, в 2018 году в коллегию поступило в 1,9 раза больше кассационных обращений, чем в последний год существования ВАС.
Репрезентативна и практика СКЭС по налоговым делам, ведь статистические данные по этим кейсам — лакмусовая бумажка для оценки реального (или мнимого) прогосударственного уклона в работе Верховного суда. Анализ пятилетнего тренда показывает, что вектор судебной практики СКЭС движется в сторону от сугубо бюрократического подхода, формируя и обеспечивая живой баланс между государством и налогоплательщиком, собираемостью налогов и созданием благоприятных условий для бизнеса, избегая перекосов в ту или иную сторону. Например, заметно, что по делам о взыскании ФНС обязательных платежей и санкций судебная практика складывается не в пользу налоговых органов: согласно ЦРСП, в 2018 году арбитражные суды в регионах рассмотрели 25,6 тыс. дел о взыскании Федеральной налоговой службой обязательных платежей и санкций (в 1,3 раза меньше, чем в 2017 году), при этом требования ФНС были удовлетворены судом лишь в 12,2% случаев. С другой стороны, в делах по оспариванию ненормативных правовых актов налоговых органов (по статистике за предыдущий год) из 12,1 тыс. таких актов суды оставили в силе 7500 (61,6%), и доля таких решений растет.
Можно также констатировать, что арбитражные суды оперативно реагируют и на довольно динамичное экономическое законодательство. «Яркий пример, — рассказывает Андрей Кашанин, директор по научным программам ЦРСП, заместитель директора Института правовых исследований НИУ ВШЭ, — начало формирования практики по цифровым финансовым активам, которые фигурируют в делах о банкротстве (“дело Царькова”). Вообще, по делам о банкротстве судам приходится в постоянном режиме формировать новые позиции, поскольку высокая цена вопроса стимулирует творческий потенциал недобросовестных участников оборота в части вывода имущества».
Однако помимо всех этих положительных показателей итоговое исследование выявило и ряд существенных проблем, требующих продуманной и системной «терапии».
Нет ни сил, ни времени, ни ресурсов
«Дел слишком много, судей мало, нагрузка на них чересчур большая», — пишет на специализированном юридическом интернет-форуме партнер адвокатского бюро «Пепелев групп» Роман Бевзенко (с 2008 года и до момента ликвидации он возглавлял управление частного права ВАС РФ), рассказывая об основных причинах судебных ошибок.
Действительно, одна из самых серьезных проблем современной арбитражной системы тривиальна — колоссальная нагрузка на суды и судей (она больше, чем даже в районных судах общей юрисдикции). Внутренние ресурсы для дальнейшего развития системы арбитража практически исчерпаны, что предопределило экстенсивный характер развития экономических судов в пореформенный период. Для нормального роста попросту нет ни сил, ни времени, ни ресурсов.
Согласно приведенной в исследовании ЦРСП статистике, общее количество дел, попадающих в суд первой инстанции, — около двух миллионов в год, а одному судье приходится рассматривать в среднем 66 дел в месяц! В среднем на одно дело приходится лишь три часа сорок минут. Наибольшую нагрузку испытывают суды Москвы и Санкт-Петербурга, а также Московской, Ленинградской, Свердловской областей и Краснодарского края. Здесь судья на рассмотрение одного дела может уделить только от полутора до двух с половиной часов, а ведь экономические споры наиболее сложные и объемные. Такая перегруженность арбитража объясняется не только растущим доверием к экономической судебной системе в стране и болезненной экономической конъюнктурой. Важным фактором является еще и сравнительно недорогое российское судопроизводство (максимальная стоимость госпошлины — 200 тыс. рублей, минимальная — всего две тысячи), так что суды буквально завалены «копеечными» делами, которые съедают колоссальные силы и время. По расчетам специалистов НИУ ВШЭ, в прошлом году каждое четвертое арбитражное дело касалось спора менее чем на две тысячи рублей, каждое третье — менее чем на десять тысяч. Еще один фактор — неразвитость досудебных форм урегулирования споров, которые могли бы принять на себя часть делопроизводственного потока.
Неуклонно растущая нагрузка на судебную систему — общемировой тренд, но в России он осложняется еще и слабым бюджетным финансированием: в 2016 году на 100 тыс. россиян из бюджета было выделено 1,8 млрд евро, тогда как, например, в странах Западной Европе почти в три раза больше — 4,8 млрд евро.
Карьерный путь в российском суде изнурителен, тернист, репутационно сомнителен (штамп «безвольная кукла» до сих пор широко тиражируется многими СМИ). Судебная система уже не первый год испытывает серьезный кадровый дефицит. В Великобритании на одного судью приходится 17,4 единицы вспомогательного персонала, в США — 14,5, в Новой Зеландии — 10,2, в Канаде — 4,6, во Франции — 3,2, в Германии — 2,8. Поэтому количество дел, приходящихся на одного федерального судью в США (1734,6 дел в 2014 году), превышающее среднероссийские показатели (840 дел в год), компенсируется огромным штатом помощников. В России вспомогательный персонал минимальный — всего 2,4 человека на одного судью. Фактически это означает, что в российских судах весь массив судебной работы, включая техническую, возлагается на самих судей.
Неадекватные нагрузки и предельная малочисленность вспомогательного персонала если и не ухудшают качество судопроизводства (благодаря экстраординарным усилиям судей), то точно его затягивают, провоцируя негативную реакцию у обычных граждан, «приговоренных» к многочасовым ожиданиям в судебном здании.
Кроме того, тотальная нехватка времени объективно заставляет судью идти на использование «шаблонного» похода как в судебном заседании, так и при подготовке решения (не секрет, что судебные акты по «типовым», несложным с правовой точки зрения спорам нередко изготавливаются по «трафарету», что не противоречит требованиями законодательства).
Наконец, по мнению исследователей, реальному развитию арбитражной системы, причем не только в сфере организационно-кадрового обеспечения, но и в области дальнейшей цифровизации правосудия, не способствует Судебный департамент. Этот созданный в конце 1990-х институт — довольно экзотический для развитых судебных систем — безраздельно и тотально определяет материальное, кадровое и организационное обеспечение судебной системы, а с некоторого момента он расширил свои полномочия вплоть до «согласования» выездов судей и сотрудников судов.
«В России, на контрасте с иными мировыми правопорядками, Судебный департамент представляет собой фактически автономную и неподконтрольную бюрократическую структуру, монополизировавшую ключевые полномочия по обеспечению судопроизводства, деятельность которой не регламентирована тщательным образом, — рассказывает Андрей Кашанин. — Нормативное регулирование его деятельности фактически отсутствует (прописано максимально общим образом), однако Судебный департамент своими приказами регулирует все принципиальные вопросы администрирования в судах. Фактически это дает чиновникам Суддепа довольно широкие возможности и явным образом создает риски для реализации принципов независимости судов и судей.
Правовая какофония
Другая, не менее острая проблема, обозначенная в исследовании ЦРСП, —дисфункциональность президиума ВС РФ в части рассмотрения экономических дел. Дело в том, что основная функция высшей судебной инстанции — формирование образцов (прецедентов) для рассмотрения споров нижестоящими судами: каждое ее постановление автоматически приобретает своеобразный статус «непогрешимости», догматической однозначности для всех остальных участников судебного процесса: для правовой практики это существенно важный, полезный и просто удобный инструмент. Андрей Кашанин, указывая на существующую до 2014 года практику в арбитражной системе правосудия, подчеркивает, «что постановления президиума ВАС РФ в полном смысле имели статус прецедентных решений; учет выраженных в них правовых позиций был обязателен для нижестоящих судов при рассмотрении аналогичных дел». Такой подход, кстати, был в определенном смысле новеллой и принципиальной позицией бывшего главы Высшего арбитража Антона Иванова, ведь, как известно, на «официальном» уровне российская судебная система, в отличие, например, от британской, принципом прецедента не руководствуется. Однако ВАС не стало, и теперь для арбитража таким же высшим, определяющим статусом обладают постановления президиума Верховного суда. Который, впрочем, за последние годы практически не рассматривал гражданские и экономические дела, а значит, и не выполнял свою главную функцию: обеспечение единства судебной практики. Конечно, нижестоящие арбитражные суды ориентируются на решения, принятые в СКЭС, однако формально они не обладают таким же общеобязательным характером, какой был у постановлений ВАС. Значение же единообразной судебной практики — огромно.
«Ее наличие в первую очередь позволяет защитить гражданский оборот, —говорит Юлия Грибкова, адвокат Адвокатского бюро г. Москвы “В Лоерс” (VLawyers), — ведь когда у нас есть единообразная судебная практика, то не возникает такой ситуации, когда в одном суде вы столкнетесь с одним, а во втором — с другим. Могу привести простой пример. Вопрос по практике применения такого института, как уменьшение убытков, взыскиваемых с должника, в случае неприменения разумных мер по уменьшению причиненного должником ущерба кредитором, разными судами решается по-разному. В некоторых судах это рассматривается как условие для взыскания убытков с должника, то есть кредитор, наряду с иными условиями ответственности, должен доказать, что принял разумные меры по уменьшению убытков, несмотря на то что ни в нормативных правовых актах, ни в разъяснениях высших судебных инстанций это не закреплено. В других судах — как применение мер гражданско-правовой ответственности к кредитору; в данном случае должник обязан доказать, что кредитор не принял разумных мер по уменьшению убытков и все иные условия привлечения к ответственности. То есть мы видим, что здесь судебная практика разнится в зависимости от региона, и никакой унификации в этом вопросе до сих пор нет. Такого быть, конечно, не должно, потому что это очень вредно для бизнеса». Иными словами, без единообразной судебной практики начинается правовая какофония; судебная система, лишенная четких и ясных ориентиров, начинает расползаться, порождая противоречия и правовые пробуксовки.
Как же объяснить такую инертность президиума Верховного суда в вопросах правового экономического правосудия? В качестве основной причины следует указать на то, что в составе президиума Верховного Суда на данный момент только три судьи с частноправовой или административной квалификацией (председатели, соответственно, административной, гражданской, экономической коллегий по должности). Остальные члены президиума (семь человек) — это судьи уголовно-правовой квалификации. Ясно, что при таком составе полноценное коллегиальное рассмотрение гражданских и экономических споров крайне затруднено, так что президиум, как показывает практика, практически полностью сфокусирован на рассмотрении уголовных дел (в 2018 году 243 уголовных дела и по одному административному, гражданскому и экономическому).
Системная терапия
Преодолеть экстенсивную стадию арбитражной судебной системы возможно, но только при помощи комплексных и последовательно осуществленных мер. Так, формирование и усиление различных досудебных процессуальных практик и развитие альтернативных способов урегулирования споров разгрузит суды и даст судьям возможность сфокусироваться на действительно существенных экономических спорах. Позволит снизить нагрузку на арбитраж и различные упрощенные формы судопроизводства, в частности не формальное, а реальное внедрение системы претензионного порядка. «К сожалению, — рассказывает Анна Арутюнян, кандидат юридических наук, доцент юридического факультета МГУ, — у нас этот механизм пока крайне формален. Скажем, на Западе, если возникает необходимость обратиться в суд, сторона, которая считает, что ее право нарушено, должна предварительно по значительному количеству дел написать претензию своему контрагенту или тому лицу, которое нарушило право. Соответственно, если ответ на эту претензию будет получен в течение определенного срока, есть вероятность, что спор будет разрешен мирным путем. По сути, это досудебный механизм разрешения споров, но у нас, повторюсь, он пока не работает».
Кроме того, нужно помнить, что мелкие требования чаще всего являются одновременно и бесспорными и к тому же инициируются государственными органами, поэтому они в принципе не должны попадать в суды, которые призваны разрешать именно правовые споры. Запускать ради них весь механизм арбитражного судопроизводства — бездумная расточительность. Еще один способ отсечь от арбитража поток «копеечных» дел — увеличение госпошлины, введение постоянной практики полного взыскания судебных расходов и в целом повышение стоимости полноценного государственного правосудия. В странах Западной Европы и в США человек несколько раз взвесит все «за» и «против» и опробует все возможные альтернативные способны урегулирования споров, прежде чем решится обратиться в суд — слишком дорогостоящая это услуга.
Кадровые и финансовые проблемы арбитражной системы могут быть решены путем радикального переосмысления задач и функций института Судебного департамента, в том числе как в сторону предоставления судебной системе большего контроля за собственным материальным обеспечением, так и обеспечения их реальной независимости от «судебных бюрократов».
С другой стороны, отмечается в исследовании ЦРСП, «необходимо работать и с мотивацией судей к надлежащему исполнению своих обязанностей, совершенствовать механизмы подотчетности и оценки судей, дисциплинарной ответственности, заниматься профилактикой конфликтов интересов, злоупотреблений и коррупции, создавать адекватные условия для работы, продолжать внедрение современных технологических решений».
Наконец, явную недостаточность практикоформирующей роли президиума ВС РФ в части рассмотрения экономических и гражданских споров возможно преодолеть, по мнению Андрея Кашанина, только комплексно, радикально переосмыслив подход к структуре и принципам организации его работы.
Очевидно, что арбитражные суды лишь часть единой судебной системы России, а предпринятая попытка анализ их работы — только верхушка айсберга.
В то же время ценность данного исследования заключается в возможности посмотреть глазами независимого экспертного сообщества на реальные «внутренние» проблемы отечественного правосудия, которые часто остаются скрытыми за многообразием укорененных мифов и популистскими призывами к очередной «тотальной судебной реформе».
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl