Динамика «сверхгородов»
Власти планируют ускорить развитие агломераций, но специалисты считают, что законодательные инициативы сырые и лишь плодят еще большую бюрократию на местах.
После многолетних дискуссий в России наконец может появиться законодательная база для нового управленческого формата, однако чиновники проявили осторожность в подходах и снискали немало критики. Министерство экономического развития объявило о разработке новаций в законодательстве. Был предложен проект федерального закона «О городских агломерациях», а также изменения в Гражданский кодекс и иные нормативно-правовые акты, нацеленные на развитие городских агломераций и межмуниципального сотрудничества.
Однако реакция сторонников развития территории страны через крупные формы была неоднозначной.
Когда мы говорим об агломерации, чаще всего имеем в виду единую форму управления сложно организованной территорией. Однако пока речь, как правило, идет о сложной системе кооперации между муниципалитетами для решения общих задач внутри единого хозяйственного образования.
В Европе агломерационный формат успешно функционирует довольно давно. Есть две наиболее востребованные модели межмуниципального сотрудничества, которые взаимодополняют друг друга, подчеркивают специалисты. Первая связана с развитием форм кооперации в рамках той или иной хозяйственной деятельности. Например, межмуниципальной организацией является система метро и общественного транспорта агломерации Страсбурга. То есть несколько муниципалитетов создают организацию, в которой в качестве соучредителей состоят банки, энергетики, лизинговые компании. И вся транспортная система агломерации управляется сообща.
Вторая модель активно используется во Франции, Польше, Германии и даже Малайзии. Несколько административных субъектов формируют межмуниципальное публично-правовое образование, которому передается часть полномочий в разных сферах. Это долгосрочная стабильная система управления, которая со временем только увеличивает количество решаемых вопросов. В нашей стране на такую модель пока не решились, потому что пришлось бы менять множество уже привычных правовых норм. Кроме того, неизбежно возник бы вопрос о разделе «сфер влияния».
Например, Алексей Кудрин еще в должности председателя Центра стратегических разработок предлагал ввести Казань в агломерацию с Ульяновском и Самарой. По его мнению, существующие административные границы нужно было стереть и укрупнить субъекты федерации. Подобные изменения пока не получили отражения на практике. Сложности возникли, видимо, и потому, что назначение «первого среди равных» было бы болезненно воспринято другими участниками союза.
В итоге в Минэкономразвития решили более детально проработать первый вариант: развитие сотрудничества между муниципалитетами, которые хотя бы по географическим обстоятельствам имеют общие хозяйственные задачи. Видимо, это обусловлено и характерным для России устройством «сверхгородов», когда городское ядро придает импульс развитию окраин и постепенно расширяется за счет прилегающих территорий. Это справедливо для крупнейших отечественных агломераций: Московской, Санкт-Петербургской, Самарско-Тольяттинской, Сочинской, Нижегородской, Екатеринбургской, Новосибирской и др.
Впрочем, идея полицентричного типа агломераций, то есть объединения муниципалитетов, пока остается в повестке обсуждений экспертов.
Что предлагается в законопроекте
В разработанных Минэкономразвития инициативах содержатся определение городской агломерации, полномочия таких образований, критерии формирования и институты управления. Под городской агломерацией в законопроекте предлагается понимать «территорию городского округа или города федерального значения, объединенную с территориями других муниципальных образований устойчивыми социальными, экономическими и хозяйственными связями». В Минэкономразвития считают, что конкретизация в законе такой формы объединения сможет ускорить формирование агломераций в России, а также привлечет дополнительные инвестиции в развитие крупных и средних городов и прилегающих к ним территорий. Основой развития агломераций должно стать межмуниципальное сотрудничество. Чтобы муниципалитет включился в агломерацию и попал в соответствующий перечень правительства, местному руководству нужно заручиться поддержкой регионального руководства.
«Принятие пакета законопроектов создаст правовые основы развития городских агломераций — центров экономического роста страны, придаст стимул новым инфраструктурным проектам и дополнительным инвестициям в развитие городских и сельских территорий, повысит качество предоставления государственных и муниципальных услуг населению», — отметила заместитель министра экономического развития РФ Оксана Тарасенко.
В качестве механизмов достижения этой цели Минэкономразвития предлагает предусмотреть возможность заключения межмуниципальных соглашений, а также учреждать межмуниципальные предприятия и компании, которые смогут работать в сфере газо-, тепло-, водоснабжения, транспортного сообщения на территории всей агломерации.
Предполагается также создать координационный совет по развитию городской агломерации, учредить межмуниципальные хозяйственные организации, закрепить полномочия региона по координации планирования развития городских агломераций. Все это необходимо, чтобы начать реализацию крупных инфраструктурных проектов, строительство и эксплуатацию новых социально-культурных и бытовых объектов.
Эксперты критикуют
Однако специалисты считают, что предложенный пакет законов сырой и не только не ускорит развитие агломераций в России, но скорее запутает и усложнит взаимодействие муниципалитетов. «Пока в нем (законопроекте. — “Эксперт”), по мнению многих экспертов, множество противоречий, пробелов. Необходимо законопроект дополнительно отрегулировать. Причем с привлечением общественности», — считает председатель совета Союза муниципальных контрольно-счетных органов Владимир Катренко.
Так, специалисты в области федеративного устройства полагают, что необходимо проработать вопрос типологизации агломераций с учетом численности населения, чего пока нет в пакете законопроектов. Кроме того, нечетко прописаны границы агломераций. Координатор проекта Комитета гражданских инициатив «Муниципальная карта России: точки роста» Дмитрий Соснин предлагает, например, определить полутора- или двухчасовой критерий доступности от окраины до центра агломерации. Это позволит конкретизировать пространство агломерации и «спасти» Москву от присоединения к ней всех соседних субъектов.
Разработанный в Минэкономразвития законопроект не снимает барьеры во взаимодействии муниципалитетов, а наоборот, усложняет их кооперацию. Импульс развитию агломераций придаст либо создание программы экономического стимулирования, либо разрушение бюрократических препон, рассказал «Эксперту» председатель комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению Общественной палаты Андрей Максимов. «Пакет Минэка предлагает создание межмуниципальных компаний, под которыми подразумеваются межмуниципальные НКО. Получается, у нас будет несколько муниципалитетов-собственников. Каждый из них, согласно законопроекту, передает часть своего имущества в хозяйственное ведение межмуниципальному предприятию. Таким образом формируется единый имущественный комплекс. Однако у него разные собственники: здание принадлежит одному муниципалитету, земля — другому, инвентарь, мебель и техника — третьему. Как этим всем управлять, остается неясным. Не формируется ни совместной собственности, ни общего бюджета», — отметил эксперт. В изменениях в Гражданский кодекс, предлагаемых Минэкономразвития, действительно нет четко прописанного механизма функционирования межмуниципального предприятия.
Законодатели пока тоже не понимают механизма функционирования организаций, способных возникнуть на платформе межмуниципальных соглашений. «У нас вызывает определенный скептицизм формулировка “муниципальные предприятия”. Очень много вопросов. Во-первых, непонятно, как будут приниматься решения, каким будет совместное участие этих образований в общем имуществе, ответственность по возникшим обязательствам. Кроме того, пока неясно, если это предприятие-союз распадется, каковой будет судьба совместного имущества», — сказал «Эксперту» председатель думского комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Алексей Диденко. При этом он отметил, что такие формы взаимодействия нужны, однако необходимо четко прописать все нюансы.
Есть вопросы и по формированию в каждой городской агломерации межмуниципального координационного совета. В его состав, согласно законопроекту, будут входить главы муниципальных образований, главы местных администраций, депутаты представительных органов местного самоуправления, а также, по согласованию, руководители коммерческих и некоммерческих организаций, работающих в муниципалитете. Порядку формирования такого совета уделяется чуть ли не большая часть законопроекта. Тем не менее специалисты отмечают, что это лишь породит большой объем бюрократической работы и формирование штата чиновников, которые в итоге так и не смогут обеспечить развитие агломерации. Новых форм кооперации не появится, зато возникнут новые документы и люди, их обслуживающие.
Стоит отметить, что в России уже предусмотрены механизмы межмуниципального сотрудничества. В частности, это стало возможным благодаря изменениям в сфере горизонтальных трансфертов, когда один муниципалитет может расходовать средства своего бюджета на проекты вне своей территории. Например, Томская область и Ханты-Мансийский автономный округ в 2014 году построили между своими территориями мост. Проблема в том, что сами муниципалитеты без участия региональных и федеральных властей не прибегают к этим сложным механизмам и не имеют больших средств для кооперационных идей.
Новый законопроект на данной стадии проработки может стать основой для отдельных решений и проектов, инициаторами которых выступят региональные власти, а целью будут крупные инфраструктурные решения. Но вряд ли мы увидим повсеместный запуск подобных инициатив в контексте развития агломераций в России.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl