Рубль упал, цены выросли, бюджет заработал
В этом году бюджет России будет точно профицитным. Основной прирост доходов создал НДС, выросший прежде всего за счет высокой инфляции. Почему государство продолжает накапливать, а не тратить?
Разработка бюджета на 2022 год (и плановый период 2023 и 2024 годов) идет полным ходом. Есть хорошая новость: возможно, благодаря незапланированным доходам в текущем году, которые превратили текущий дефицитный бюджет в профицитный, бюджет следующего года будет заранее сверстан с профицитом. Если просочившиеся в СМИ предложения Минэкономразвития увеличить расходы на 2022–2024 годы на 1,8 трлн рублей — это всего лишь предложения, то сообщение министра финансов Антона Силуанова в интервью агентству Bloomberg о том, что бюджет на 2022 год планируется с небольшим профицитом, — это уже практически гарантия. Ведь главным противником увеличения государственных расходов в России традиционно является Минфин.
График 1: Нефтегазовые доходы могут превысить доковидный 2019 год
Что это за неожиданные доходы? Откуда взялись и можно ли рассчитывать на их стабильность? Для начала немного цифр. Доходы федерального бюджета за семь месяцев 2021 года составили 13,65 трлн рублей. Это на 31,3% выше аналогичного показателя 2020 года и на 19% выше доходов федерального бюджета за январь–июль докризисного 2019-го. Стоит сразу отметить, что в основном рост обеспечен ненефтегазовыми доходами. Они составили 8,88 трлн рублей (65% от общего объема). Прирост по сравнению с аналогичным периодом 2019 года — 32,8%. В то же время нефтегазовые доходы за первые семь месяцев 2021 года составили всего 4,77 трлн рублей (35% от общего объема), на 0,3% меньше, чем за аналогичный период 2019 года.
Если данные по доходам бюджета очистить от сделки по продаже пакета акций Сбербанка, рост по сравнению с 2020 годом будет еще выше. «Несырьевые доходы бюджета растут очень быстро. Если вспомнить, что в прошлом году в бюджет поступили средства от сделки по продаже пакета Сбербанка (1,1 триллиона рублей) и вычесть их из базы 2020 года, то получится, что несырьевые доходы федерального бюджета за первое полугодие 2021 года выросли на 34 процента год к году, — поясняет главный экономист Альфа-банка, руководитель центра макроэкономического анализа Альфа-банка Наталия Орлова. — Но это отражает не только быстрое восстановление экономики, но и ускорение инфляции по широкому кругу товаров, от потребительских цен до цен на стройматериалы».
По итогам года доходы бюджета (не включая госдолг) могут вырасти в реальном выражении на 15%
На чем взлетел НДС
В свою очередь, главным двигателем роста ненефтегазовых доходов федерального бюджета в 2021 году стал НДС. На внутренний НДС пришлось 35% всех ненефтегазовых доходов, а его объем по сравнению с аналогичным периодом 2019 года вырос почти на треть. НДС на ввозимые товары составил еще 23% всех ненефтегазовых доходов, а его объем также вырос на треть к семи месяцам 2019 года.
Доходы федерального бюджета превзошли не только 2020-й и даже 2019 год, но и планы на 2021-й. «Положительные изменения в прогнозе доходов по сравнению с запланированными в федеральном бюджете на период 2021–2023 годов — результат финансовых показателей уже первых пяти месяцев 2021 года, — рассказывает профессор Института государственной службы и управления РАНХиГС Людмила Пронина. — За этот период бюджет был исполнен с профицитом 312 миллиарда рублей, в то время как в Законе о федеральном бюджете на 2021–2023 годы установлен дефицит бюджета в 2021 году в размере 2,75 триллиона рублей».
Несмотря на вроде бы очевидный факт, что главный драйвер доходов бюджета сейчас — НДС, единого мнения экономистов насчет того, что стало причиной профицита, нет. И самое печальное, что рост экономики России называется только одним из факторов, обеспечивающих рост доходов бюджета, если называется вообще. Так, руководитель департамента общественных финансов Финансового университета при правительстве РФ Светлана Солянникова в качестве основных факторов роста фактических доходов федерального бюджета называет высокую волатильность национальной валюты, восстановление деловой активности и низкое качество макроэкономического прогнозирования. «Курс рубля по отношению к доллару США в 2021 году колебался в диапазоне от 71,83 до 77,25 рубля за доллар, тогда как при формировании федерального бюджета на 2021 год доходы федерального бюджета прогнозировались исходя из умеренного ослабления валютного курса до 72,4 рубля за доллар, — поясняет Светлана Солянникова. — Это и привело к значительному (более чем на 35 процентов) росту доходов федерального бюджета, связанных с импортом (НДС на ввозимые товары и ввозные пошлины), как по сравнению с прогнозом на 2021 год, так и по сравнению с аналогичным периодом прошлого года»
О восстановлении деловой активности, в том числе за счет реализации мероприятий по преодолению последствий пандемии COVID-19, добавляет Светлана Солянникова, свидетельствует рост поступлений в федеральный бюджет налога на прибыль организаций (на 13,8% по сравнению с аналогичным периодом 2020 года и на 16,6% по сравнению с аналогичным периодом 2019-го) и уже упоминавшегося внутреннего НДС.
С низким качеством макроэкономического прогнозирования все тоже понятно. Для расчета основных параметров федерального бюджета по доходам Минфин использует основные показатели прогноза социально-экономического прогноза, за который отвечает МЭР. «Если они существенно отклоняются от заложенных в прогнозе — это приводит к получению дополнительных, по сравнению с утвержденным уровнем, доходов федерального бюджета», — поясняет Светлана Солянникова.
Если начать разбирать рост доходов федерального бюджета по составляющим, то картина будет еще менее радужной. «Феноменальный рост доходов бюджета, к сожалению, связан не с бурным ростом экономики, а с группой совсем иных факторов. Крупнейшей статьей доходов федерального бюджета и тогда, и сейчас является НДС, поступления которого по внутренним операциям (то есть без учета НДС на импортируемую продукцию) выросли в январе–июле к сопоставимому периоду 2019 года на 27,8 процента. Но ведь объемы производства и торговли сейчас имеют куда более низкие темпы роста! — рассказывает заместитель начальника отдела аналитических исследований Института комплексных стратегических исследований Вера Кононова. — По данным Росстата, в июне 2021 года объем промышленного производства был только на 2,3 процента выше уровня июня 2019-го, грузооборот транспорта — на 2,1 процента, а розничный товарооборот — на 4,1 процента. То есть налицо влияние, во-первых, роста цен, увеличивающего суммы всех облагаемых операций, и во-вторых, ужесточения контроля за операциями».
По словам Веры Кононовой, аналогичная ситуация происходит и с акцизами, поступление которых (без учета импортируемой продукции) выросло за тот же период на 16,6%. «К этому, конечно, нужно добавить и удорожание импортных операций, приводящее в том числе к росту поступлений по “импортным” НДС и акцизам, темпы роста которых тоже весьма высоки. А также регулярную индексацию акцизных ставок», — поясняет она.
Наконец, есть еще причины, вызывающие рост налоговых поступлений и в федеральный бюджет, и в консолидированные бюджеты регионов именно в этом году: повышение НДПИ на твердые полезные ископаемые (на ряд из них был введен рентный коэффициент 3,5), установление повышенной ставки НДФЛ (15%) плюс выплаты налогов, по которым в прошлом году предоставлялись отсрочки.
Приятная неожиданность
Во всей этой истории есть еще одни интересный момент, а именно нефтегазовый фактор. «Если посмотреть статистику по доходам бюджета, то мы увидим, что экономика сработала вся. Тем не менее, хотя мы сейчас стали меньше признавать факт зависимости от экспорта углеводородов, спрос на них за счет мультипликативного эффекта остается значительным фактором, который определяет развитие доходной базы в нашей стране», — уверен профессор департамента политики и управления НИУ ВШЭ, главный научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Мстислав Афанасьев.
График 2: Главный драйвер ненефтегазовых доходов - НДС
График 3: В 2021 году бюджет обещает быть снова профицитным. Но для Минфина важнее ненефтегазовый дефицит
График 4: Объем ФНБ продолжает увеличиваться
Если мы говорим о нефтегазовых доходах бюджета по сравнению с 2019 годом, то видим снижение на 0,3%. Если же мы говорим о переходе к профициту в 2021 году вместо заложенного в план дефицита — то тут фактор более высоких, чем ожидалось, доходов от нефти и газа уже играет более значительную роль. Напомним, профицит федерального бюджета за первые семь месяцев 2021 года составил 890,3 млрд рублей, и это при том, что ненефтегазовый дефицит федерального бюджета (разница между расходами бюджета и его доходами за исключением нефтегазовых) за этот период составил −3,88 трлн рублей. Эти цифры значительно лучше аналогичных показателей 2020 года, но, конечно, отрицать роль нефтегазового фактора при выходе на общий профицит трудно.
Еще интереснее становится, если мы посмотрим на данные по дополнительным (то есть превышающим заложенные в бюджет) нефтегазовым доходам. За первые семь месяцев 2021 года они составили 1,27 трлн рублей. Для сравнения, за весь 2020 год дополнительные нефтегазовые доходы ушли в минус на 322 млрд рублей.
Тут, однако, есть один подводный камень. В соответствии с бюджетным правилом все дополнительные доходы направляются на закупку валюты (а с июля 2021 года еще и золота) для наполнения ФНБ. В итоге почти 1,13 трлн рублей за первые семь месяцев Минфин уже потратил на закупку валюты и в августе направит на эти цели еще 315,9 млрд рублей. То есть весь профицит ушел в валютную подушку.
Но и в ФНБ эта валюта и золото сразу не попадают, а оседают на счетах в ЦБ. «Профицит пока лежит на текущих счетах, в ФНБ нефтяные доходы 2021 года будут зачислены только в 2022 году. За семь месяцев 2021 года Минфин купил на валютном рынке 15 миллиардов долларов, именно эта сумма войдет в состав общей суммы, которая будет зачислена в ФНБ в следующем году», — поясняет Наталия Орлова. Вера Кононова добавляет, что июльское пополнение ФНБ было связано с перерасчетами за 2020 год.
Национальное благосостояние окрепло
Размер ФНБ на конец июля составляет 13,76 трлн рублей (188,1 млрд долларов), что эквивалентно 11,9% ВВП. Объем ликвидных активов фонда (средства на банковских счетах в Банке России) в пересчете на рубли — 8,49 трлн рублей. Для сравнения: на начало 2019 года объем ФНБ составлял 58,1 млрд долларов, на начало 2020-го — 125,56 млрд долларов. И, судя по объему закупок валюты Минфином, рост ФНБ продолжится.
Несмотря на солидный объем и на то, что даже пандемия не пошатнула ФНБ, пока деньги из него почти не направляются в экономику России. «В целом текущая бюджетная ситуация тревожна. Увеличение поступлений в бюджет не сопровождается соответствующим ростом бюджетных расходов. Изъятые из экономики средства не возвращаются в нее, — констатирует Вера Кононова. — Но принцип накопления бюджетных доходов, который и ранее применялся нашем Минфином, сейчас особенно опасен, учитывая высокую нестабильность в мировой экономике, вызванную как экономическими, так и эпидемиологическими причинами. Не менее опасны в этой ситуации продолжающиеся шаги по повышению налоговой и иной аналогичной ей фискальной нагрузки на экономику (в виде страховых взносов, пошлин, неналоговых платежей)».
То есть продолжающаяся бюджетная консолидация Минфина вызывает все больше опасений. Формально ее цель — обеспечение сбалансированности федерального бюджета. На практике же речь идет о сокращении расходов или повышении налогов, как мы видим при! бюджетном профиците. В абсолютных цифрах к 2023 году расходы федерального бюджета окажутся ниже расходов ковидного 2020 года. Они будут на 5 трлн рублей, то есть на 28%, выше, чем в доковидном 2019-м. Мы не знаем итоговых по году темпов инфляции, но, если исходить из имеющихся сейчас цифр, это будет означать примерно тот же уровень расходов в реальном выражении, что и в 2019 году, — и это при наличии нацпроектов.
По подсчетам «Эксперт РА», в относительном выражении с учетом плановых значений ВВП расходы федерального бюджета на социальную политику снижаются с 4,84% ВВП в 2021 году до 4,57% в 2023-м, расходы на здравоохранение снизятся с 0,98% ВВП в 2021 году до 0,83% ВВП в 2023-м.
«Один из инструментов бюджетной консолидации — ограничение бюджетных расходов. Ужесточение бюджетных расходов и повышение их эффективности представляется неизбежным и соответствует избранной правительством жесткой бюджетной политике, — поясняет Людмила Пронина. — В прогнозе на 2022–2023 годы расходы бюджета планируют увеличить, но несущественно — с 21,8 до 22,3 триллиона рублей. В проекте федерального бюджета, например, уже заложены средства на повышение с 1 января 2022 года предельного размера социального налогового вычета по НДФЛ со 120 тысяч до 360 тысяч рублей».
«Бюджетная консолидация — это некий политический эвфемизм, речь идет о сокращении расходов. “Сокращение” тоже не принято говорить — вместо него употребляют, с моей точки зрения некорректно, термин “оптимизация”, — говорит Мстислав Афанасьев. — Смысл в том, что Минфин пытается более рационально использовать имеющиеся ресурсы. Стоит задача сокращения и повышения эффективности государственного аппарата. Что-то нужно делать с ситуацией в здравоохранении в стране».
Зачем столь жестко фиксировать расходы или еще повышать фискальную нагрузку при серьезном росте доходов бюджета — неясно. «Эксперт» направил в Минфин РФ официальный запрос, где попросил разъяснить: коль скоро с момента существования ФНБ его объем не уходил ниже отметки 58,74 млрд долларов, то есть мы ни разу не видели серьезного изъятия денег ФНБ и его использования для купирования экономических шоков и низких цен на нефть (иными словами, ФНБ в текущем формате ни разу не пригодился), почему Министерство финансов продолжает наполнять ФНБ? Проводится ли министерством сравнительный анализ вариантов бюджета, при которых нефтяная рента изымается в меньшем размере, чем сейчас? И не станет ли профицит по итогам семи месяцев 2021 года против ожидаемого дефицита федерального бюджета поводом пересмотреть снижение расходов по разделу «Социальная политика», запланированное на 2022–2023 годы (по сравнению с 2020-м) — например, за счет разморозки накопительной пенсии, возврата к индексации пенсий работающим пенсионерам? Либо — в сочетании с мерами по повышению эффективности налоговых льгот при добыче нефти и по повышению справедливости распределения природной ренты при добыче отдельных твердых полезных ископаемых — для снижения налогов на труд для более широкого круга экономических субъектов, чем МСП из реестра МСП, IT-компании? Однако ответа мы пока не получили.
Эксперты считают, что хотя бы в этом году из-за неожиданно высоких доходов бюджета никакие жесткие меры применять не будут. «На этот год запланировано сокращение расходов на пять процентов год к году, возможно, по итогам года снижения вообще не произойдет, но точно вырастут доходы бюджета, поэтому бюджетная консолидация этого года реализуется через доходную часть», — говорит Наталия Орлова.
Упускаем рост
Сейчас обсуждается целый ряд налоговых новаций для увеличения доходной части бюджета: доходы федерального бюджета можно увеличить за счет роста налоговой нагрузки, повысив НДПИ для металлургии, расширив НДД для нефтяников, усовершенствовав систему уплаты акцизов и изменив налоги для состоятельных граждан. За счет этих мер удастся получить примерно 400 млрд рублей. (подробнее см. «Пасынки Минфина», «Эксперт» № 29 за 2021 год).
«К сожалению, несмотря на неоднократные заявления, что налоговая нагрузка на бизнес и население расти не будет, другого способа пополнения бюджета, видимо, не нашли, — говорит Мстислав Афанасьев. — Сейчас вопрос только в том, кому достанется больше: то ли богатым (за счет введения прогрессивной шкалы налогообложения), то ли нефтяникам и в целом сектору добычи полезных ископаемых (НДПИ), то ли всем предприятиям в целом (НДС, налог на прибыль)».
Пока нефтяники выглядят как наиболее «застрахованный» сектор: Людмила Пронина, напоминает, что в 2021 году планируется увеличить ставку НДПИ при добыче нефти на 428 рублей за тонну; модификация параметров режима налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (НДД) также увеличит поступления в бюджет. Но наряду с этим на 2021–2023 годы уточнены параметры налоговых вычетов нефтегазовому сектору. «Интересно, что предусмотрена отмена коэффициента 0,7 при уплате НДПИ налогоплательщиками, осуществившими за счет собственных средств поиск и разведку разрабатываемых месторождений или полностью возместившими все расходы государства на эти цели. Таким образом, очевидна оптимизация налогообложения в нефтегазовой отрасли, в том числе за счет повышения эффективности применения налоговых льгот и вычетов», — говорит Людмила Пронина.
«Проблема РФ заключается в том, что даже в этом году ВВП растет не так быстро, как в среднем по миру. Правительство ищет способы стимулировать экономику, но госдолг уже существенно вырос, поэтому кабинет ищет варианты повышения налогов», — отмечает Наталия Орлова. При этом она ориентируется на профицит бюджета по итогам 2021 года в размере около полутора триллионов рублей. По ее мнению, такой уровень профицита будет соответствовать цене на нефть, балансирующей бюджет, на уровне 60 долларов за баррель.
«Восстановление доходов будет зависеть, в частности, от динамики внешних рынков сырья и роста номинальных показателей экономики страны. По нашим ориентировочным расчетам, в 2021 году федеральный бюджет может быть исполнен с профицитом от 300 до 700 миллиардов рублей (что составит 0,3–0,6 процента ВВП)», — предполагает Людмила Пронина.
Позиция Минфина и в целом правительства — как ни в чем не бывало направлять все допдоходы в ФНБ, продолжая придерживать, а то и занижать относительно ВВП расходы и искать, где бы еще увеличить фискальную нагрузку, — по-прежнему вызывает ряд сомнений.
Мировая экономика продолжает восстанавливаться. «Прогноз МВФ роста экономики США в два с половиной раза выше, чем для России, да и другие экономики довольно быстро восстанавливаются. Как результат — текущий спрос на энергоносители в мире довольно высок. Для некоторых ведущих стран мира 2021 год будет рекордным, соответственно, и спрос на углеводороды останется высоким. 2022 год прогнозируется уже более спокойным, — говорит Мстислав Афанасьев. — Мы получили выгоду из-за того, что сейчас сложилась благоприятная ситуация для наших стратегических экспортных товаров. Это будет продолжаться год-полтора-два. А дальше что? Есть общая позиция подстраховаться. Правильная ли это стратегия? Мы еще не слышали аргументов ее сторонников. Возможно, было бы лучше дать дополнительные возможности для развития бизнеса, чтобы он платил больше налогов за счет увеличения налогооблагаемой базы».
В последние годы рост доходов бюджета был обеспечен в том числе увеличением собираемости налогов, но бесконечно увеличивать эффективность сбора налогов не получится. «Усиление контроля над налогоплательщиками имеет свои пределы. То же самое относится и к увеличению сумм НДС и акцизов в связи с ростом цен, особенно учитывая участившиеся в последнее время попытки введения ценового контроля в оптовой и розничной торговле», — дополняет картину Вера Кононова.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl