Позитивные измененияБизнес

Законным путем. Оценка фактического воздействия в части социальных инвестиций в России и мире

Социальные инвестиции начали набирать популярность во всем мире в прошлом веке, однако до сих пор не получили чёткого законодательного обеспечения. В данной статье рассматриваются практики правового регулирования в области социальных инвестиций, то есть какие правовые конструкции существуют для оформления и регулирования этой сферы в России и в мире, а также определяются механизмы и функции оценки фактического воздействия с последующим выявлением основных направлений для совершенствования.

Социальные инвестиции: определение

Социальные инвестиции, которые также называют преобразующие инвестиции, инвестиции социального воздействия, импактинвестиции (Квон, 2020, стр. 24; Mackevičiūtė et al., 2020; ЦИГОиНС НИУ ВШЭ, 2020), направлены на максимизацию создаваемой объектами инвестирования социальной стоимости. В мире этот тип инвестиций стал известен еще в 20 веке, и несмотря на то, что в России этот термин используется все чаще, федеральный закон «О социальных инвестициях» или определение в Гражданском кодексе пока не появилось. Под широкую рамку социальных инвестиций подпадают разные правовые конструкции, например статус социального предпринимателя и налоговые льготы для общественно полезной деятельности.

Говоря о важности совершенствования механизмов государственного регулирования социальных инвестиций, можно обратиться к данным опроса сотрудников финансовых компаний, банков и фондов, проведенного Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ в 2019 году. По результатам исследования, около трети опрошенных называют законодательную и нормативную базу, ограничивающую возможности применения социальных инвестиций, барьером на пути их развития (Иванова, 2020).

Российские и зарубежные практики по оценке фактического воздействия в области социальных инвестиций

Оценка фактического воздействия нормативных правовых актов (НПА) — это экспертиза действующего законодательного акта, направленная на устранение нечетких формулировок; выявление положений, приводящих к избыточным издержкам для предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также бюджетной системы РФ.

Отличием оценки фактического воздействия (ОФВ) от оценки регулирующего воздействия (ОРВ), является то, что ОФВ проводится после принятия нормативного акта и интерпретирует достигнутые изменения, в то время как ОРВ — до его принятия. Иными словами, ОФВ как анализ последствий установленного регулирования, по сути, является оценкой регулирующего воздействия ex post, то есть после свершившегося факта (Алексеева, 2017).

В России практики оценки фактического воздействия появились в 2015 году и определяются профильными специалистами как правовой механизм, позволяющий оценить воздействие нормативно-правовых актов, затрагивающих интересы бизнеса и инвесторов (Арзамасов, 2019). В основном ОФВ применяется Министерством экономического развития Российской Федерации. Обращаясь к приказу Минэкономразвития России об утверждении методики оценки фактического воздействия НПА, при ОФВ анализируются такие данные как: расходы субъектов экономической деятельности на соблюдение регулирования; расходы и доходы бюджетной системы от реализации НПА; сведения о нарушениях регулирования. В качестве методов сбора предложений называются заседания экспертных и рабочих групп, а также опросы представителей заинтересованных лиц. Таким образом, в соответствии с методикой и согласно отчётам о состоянии оценки фактического воздействия, предметом оценки являются только вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности. Вопросы социальных последствий правового регулирования не являются предметом оценки.

Чтобы проиллюстрировать механизм оценки фактического воздействия в России, можно обратиться к порталу «Оценка регулирующего воздействия»¹. На нём можно найти описание процедуры ОФВ, которая включает такие шаги, как публичное обсуждение, заседание рабочей группы Министерства экономического развития Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации и формирование отчёта соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Здесь же представлены перечни лучших практик оценки фактического воздействия, из которых видно, что социальный аспект воспринимается в контексте минимизации рисков, а не оценки эффективности и позитивного воздействия.

1. Оценка регулирующего воздействия. Режим доступа: http://orv.gov.ru/. (дата доступа: 07.02.2023).

Первые практики регулирующего воздействия на региональном уровне появились раньше, чем на федеральном — так, Правительство Москвы ввело ОФВ одновременно с ОРВ, причем именно оценки фактического воздействия стали проводиться в первую очередь. В докладе 2018 года (Голодникова и др., 2018) говорится о таких проблемах оценки, как наличие возможностей для обхода через аппараты ведомств, через внесение законопроектов в обход Правительства, недостаточность баз данных и низкий уровень вовлечённости адресатов регулирования. С 2015 года, как отмечают авторы доклада, сужался предмет ОФВ — исключались НПА в рамках национальных проектов и инициатив. Также отмечается аппаратное сопротивление процедуре оценки.

В качестве конкретных практик оценки можно обратиться к «Аналитическому вестнику» Государственной Думы за 2020 год²: в оценке фактического воздействия законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства используются крайне формальный подход, который принимает во внимание формулировки НПА, виды отчётности и информированность граждан. В этой оценке не приводится ни экономических расчётов, ни какойлибо эмпирической информации о социально-экономическом эффекте регуляций.

2. Аналитический вестник (2020). Издание Государственной Думы. Режим доступа: http://duma.gov.ru/media/files/vALRZNAAiosZvSEl2LtcE6KMBgqQVMzr.pdf. (дата доступа: 27.02.2023).

В части зарубежных практик ОФВ можно отметить, что в США и Канаде оценке подлежат только те законодательные акты, которые разработаны органами исполнительной власти. При этом в США существует отдельное подразделение для мониторинга реализации законов и федеральных программ — Бюджетное управление Конгресса (Голодникова & Цыганков, 2015). Методика Еврокомиссии устанавливает следующие критерии для оценки воздействий: права человека, влияние на отдельные сектора экономики, экономических игроков, группы населения, культуру и окружающую среду (Там же). Однако наличие единой государственной системы работы с оценкой социальных последствий принятия законодательных актов в области социальных инвестиций не характерно для стран Европейского союза (Орехова, 2022): в ФРГ оценка проводится в региональном разрезе с акцентом на поиск финансовых рисков и формирование правовой среды; во Франции финансовые законы подлежат обязательной оценке, но именно в экономической плоскости.

Таким образом, оценка социального воздействия проектов социального инвестирования не является общей практикой при оценке фактического воздействия ни в России, ни в странах Евросоюза.

Впрочем, законодательно установленные практики оценки фактического воздействия в сфере социальных инвестиций всё же можно найти. Они относятся к проектам социального воздействия (social impact bonds). Так, в Великобритании социальный инвестор, чтобы получить возврат вложенных средств, должен доказать наличие позитивного социального эффекта, оценка которого проводится независимым агентством (медиатором). Стоит отметить, что эта практика находится на стыке всех тех позитивных инструментов, которые были рассмотрены ранее:

• отдельный государственный институт для социальных инвестиций;
• наличие независимой организации-оценщика;
• ориентация на доход и налоговые льготы для инвестора;
• использование методологии для исследования социального импакта³.

3. Davies, R. (2014). Social impact bonds Private finance that generates social returns. European Parliamentary Research Service. Retrieved from: https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_BRI(2014)538223. (accessed 07.02.2023).

Оператор проектов социального воздействия — госкорпорация ВЭБ.РФ — приводит следующий список участников: исполнитель, инвестор, государственный орган, независимый оценщик и оператор⁴ . Этот список можно соотнести с описанными Urban Institute⁵ тройкой «государство-инвестор-подрядчик» и двойкой медиаторов. Так, в российской модели роль медиатора несколько ограничена по сравнению с традиционными экспертными медиаторами — не указано, что он проводит экспертизу и оказывает помощь в составлении дизайна проекта до его запуска. Также в российской модели нет лица, которое гарантирует интересы инвестора, кроме самого инвестора.

4. ВЭБ.РФ (2022). Участникам проектов социального воздействия. Режим доступа: https://xn--90ab5f.xn--p1ai/agent-pravitelstva/psv/uchastnikam/. (дата доступа: 07.02.2023).

5. Hawkins, R. (2018) What role do intermediaries play in pay for success? Urban Institute. Retrieved from: https://pfs.urban.org/pay-success/pfs-perspectives/whatrole-do-intermediaries-play-pay-success. (accessed 07.02.2023).

Основные направления совершенствования российского механизма оценки фактического воздействия в области социальных инвестиций

Обсуждая российский опыт социальных инвестиций, стоит сосредоточиться на трёх способах их правового оформления:

• проекты социального воздействия;
• статус социального предпринимателя;
• государственно-частное партнёрство для инвестиционных проектов по созданию социальных учреждений.

В России одной из законодательных инициатив по внедрению социальных инвестиций эксперты называют пилотную апробацию проектов социального воздействия (social impact bonds, SIB). В рамках соответствующей государственной программы⁶ осуществляется привлечение средств инвесторов для финансирования социальных проектов, которые, в случае успешного достижения социального воздействия, получают от государства компенсацию вложенных средств.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2019 г. № 1491 «Об организации проведения субъектами Российской Федерации в 2019-2024 годах пилотной апробации проектов социального воздействия».

Второй рассматриваемый инструмент для правового оформления социальных инвестиций в России — это статус социального предпринимателя. В обзоре существующих льгот статуса социального предпринимателя рассматривается набор преимуществ, который даёт этот статус (Умнов, Плюхина & Матвеев, 2018). В частности, Налоговый кодекс РФ устанавливает льготный налоговый режим для организаций, реализующих социально полезную деятельность (освобождение от налога на добавленную стоимость или от налога на прибыль в разных сферах деятельности). Также на социальных предпринимателей ориентирован ряд государственных программ (вроде программы «Социальная поддержка граждан»), условия которых предполагают, что социальные предприниматели могут быть задействованы в их исполнении. В заключительной части статьи особенности российского правового статуса социального предпринимателя рассмотрены в больших деталях как одно из основных направлений для совершенствования.

Третьим способом правового оформления социальных инвестиций можно считать государственно-частное партнёрство для создания социальной инфраструктуры. Эксперт Национального центра государственно-частного партнерства и платформы «Росинфра» Андрей Бедняков указывает, что только 8% средств в рамках российских проектов ГЧП направляются в социальную сферу (Бедняков, 2022). При этом доля частных инвестиций в инфраструктуру составляет 2% от общего объёма в России. Он делает общий вывод о низком уровне развития соответствующих институтов развития, а также об отсутствии эффективной системы регулирования в виде прозрачных конкурсных процедур. Отсутствие внедрения эффективной методологии оценки проектов (например, не используются такие метрики эффективности, как коэффициент возврата инвестиций) можно выделить как основополагающую характеристику российского кейса. В противоположность эксперт приводит пример Канады, где на законодательном уровне для проектов ГЧП введена необходимость наличия методологии оценки и независимого оценщика. Важность метрик для развития социальных инвестиций будет также рассмотрена ниже.

Одной из черт социальных инвестиций, которые отличают их от просто благотворительности, является обязательное измерение достигнутых социальных результатов. Такое условие используется лишь в меньшей части финансируемых государством социальных проектов. В частности, ни статус социального предпринимателя, ни механизм государственно-частного партнёрства для поддержки инвестиционных проектов по созданию социальных учреждений не предполагают измерения социального воздействия. Это является главным недостатком действующих механизмов.

Социальные инвестиции можно определить как вложение средств для получения позитивного социального результата. Если предприниматель вкладывает деньги и рассчитывает получить выручку или даже прибыль (как в случае государственно-частного партнёрства) — это не социальные инвестиции, а традиционные коммерческие инвестиции в социальном секторе. Отличием социальных инвестиций является то, что при вложении отдача в первую очередь носит не экономический, а социальный характер, который необходимо доказать через оценку социального воздействия проекта социального инвестирования. Отсутствие механизма оценки смешивает импакт-инвестиции с инвестициями для извлечения прибыли, как это происходит в российских моделях социального предпринимательства и государственно-частного партнёрства.

В соответствии с текущим законодательством, в этих моделях сам факт осуществления деятельности в социальной сфере трактуется как, во-первых, социально ориентированная деятельность, а во-вторых, как успешная деятельность. Обращаясь к ФЗ от 26.07.2019 г. № 245-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в части закрепления понятий «социальное предпринимательство», «социальное предприятие», можно увидеть, что включение в реестр социальных предпринимателей возможно по нескольким равнозначным признакам.

Часть признаков носит содержательный и оценочный характер — например, обеспечение занятости сотрудников из социально уязвимых категорий⁷, способствование реализации продукции, которую произвели такие сотрудники, или производство товаров для социально уязвимых групп. Действительно, деятельность в этом направлении сама по себе будет обладать ненулевой социальной полезностью, но её эффективность всё равно остаётся под вопросом. С другой стороны, группа критериев, на основании которой в реестр включено большинство предприятий, перечисляет сферы деятельности, действуя в которых предприятие автоматически считается социальным. Например, к таким сферам относятся услуги в сфере дополнительного образования, отдыха и оздоровления детей, культурно-просветительская деятельность. В этом случае без дополнительных оценок невозможно сказать даже о наличии самого факта социального воздействия.

7. Согласно п. 1 ст. 241 к таким категориям граждан относятся: лица с ограниченными возможностями здоровья, одинокие или многодетные родители, пенсионеры и люди предпенсионного возраста, выпускники детских домов, беженцы, малоимущие, без определённого места жительства и занятий.

Поскольку принципом социальных инвестиций является доказательность социальных изменений, представляется продуктивным учесть необходимость оценки на уровне законодательства. В частности, внедрить практики оценки социального воздействия для включения в реестр социального предпринимательства или подтверждения статуса в нём. Так законодательная среда позволит стимулировать более обоснованный и доказательный подход к социальным инвестициям на примере социального предпринимательства.

Обращаясь к отчёту Департамента политики в области экономики, науки и качества жизни Европарламента (Mackevičiūtė, R. et al., 2020) с обзором лучших практик социальных инвестиций, нужно сказать, что в России с разной долей успешности принята большая часть перечисленных в отчете мер обеспечения:

• создание государственных структур, ответственных за фасилитацию рынка импакт-инвестиций (ВЭБ.РФ как оператор проектов социального воздействия);
• обеспечение правовой базы и правового статуса социальных предпринимателей;
• наличие налоговых стимулов.

Однако в настоящий момент, за исключением механизма проектов социального воздействия, отсутствуют регуляторные меры — в частности в виде введения стандартизированных систем измерения социального воздействия и отчетности. Именно этот неотъемлемый элемент правового обеспечения социального инвестирования предлагается к внедрению в российских условиях.

Аналогичные практики оценки социального импакта важны в других российских правовых конструкциях в сфере социальных инвестиций — в проектах государственно-частного партнёрства, которые в настоящий момент не проходят оценку социального эффекта, и в проектах социального воздействия по модели SIB, в которых наблюдается потребность в оценке результатов проекта со стороны медиатора.

Подводя итог, нужно сказать, что и в России, и за рубежом оценка фактического воздействия в области социальных инвестиций, являясь неотъемлемым элементом определения этого вида инвестиций, постепенно начинает обретать свои очертания как в практиках, так и в законодательстве.

Иван Смекалин, аналитик Фабрики позитивных изменений, магистрант Высшей школы социальных наук (Париж)

Список источников: 1. Mackevičiūtė, R., Martinaitis, Ž., Lipparini, F., Scheck, B. C., & Styczyńska, I. (2020). Social Impact Investment-Best Practices and Recommendations for the Next Generation. Policy Department for Economic, Scientific and Quality of Life Policies Directorate-General for Internal Policies, European Parliament. Retrieved from: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/658185/IPOL_ STU(2020)658185_EN.pdf. (accessed 07.02.2023). 2. Алексеева, М. (2017). Мониторинг в рамках институтов оценки регулирующего воздействия и оценки фактического воздействия в Российской Федерации. Государственное и муниципальное управление. Ученые записки, (2), 20-25. https://doi.org/10.22394/2079-1690-2017-1-2-20-25. 3. Арзамасов, Ю. Г. (2019). Оценка регулирующего воздействия и риски в праве: опыт России и континентальной Европы. Право. Журнал Высшей школы экономики, (S5), 4–31. http://doi.org/10.17323/2072-8166.2019.5.4.31. 4. Бедняков, А. С. (2022). Государственно-частное партнёрство как модель развития публичной инфраструктуры. Вестник МГИМО Университета, 15 (1), 143–176. https://doi.org/10.24833/2071-8160-2022-1-82-143-173. 5. Голодникова, А. & Цыганков, Д. (2015). «Таргетирование» оценки регулирующего воздействия: международные подходы и российская практика. Вопросы государственного и муниципального управления, (4), 7-40. 6. Голодникова, А., Ефремов, А., Соболь, Д., Цыганков, Д., & Шклярук, М. (2018). Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего. Доклады ЦСР, (1), 1-191. 7. Иванова, Н. (2020). Инвестиции социального воздействия: международный опыт. Информационно-аналитический бюллетень о развитии гражданского общества и некоммерческого сектора в России. 1(18). 8. Квон, Г. (2020). Оценка социального воздействия преобразующих инвестиций: проблемы и подходы. Вестник экономики, права и социологии, (4), 24–28. 9. Орехова, Н. (2022). Оценка регулирующего и фактического воздействия нормативных правовых актов: международный опыт и перспективы в России. Юридическая наука, (11), 169–175. 10. Умнов, В., Плюхина, А., & Матвеев, М. (2018). Анализ системы государственной поддержки социального предпринимательства в России. Вестник РГГУ. Серия «Экономика. Управление. Право», (3 (13)), 77-89. https://doi. org/10.28995/2073-6304-2018-3-77-89.

By Way of Law. Assessment of the Actual Impact of Social Investment Projects in Russia and Worldwide

Social investment started to gain popularity all over the world in the last century, yet it still has not received a clear legislative support. This article reviews the practices of legal regulation of social investment, i.e. what legal structures have been created to formalize and regulate this sphere in Russia and worldwide, and identifies mechanisms and functions required to evaluate the actual impact, followed by identifying key areas for improvement.

The definition of social investment

Social investment, also known as transformative investment, social impact investment, or impact investment (Kwon, 2020, p. 24; Mackevičiūtė et al., 2020; Center for Studies of Civil Society and Nonprofit Sector, NRU HSE, 2020), is aimed at maximizing the social value created by investees. This type of investment has become known worldwide in the 20th century, and even though the term is used increasingly often in Russia, it still has not received a definition in the Civil Code nor has a Federal Law “On Social Investment” been passed. Various legal constructs fall under the broad framework of social investment, such as the status of a social entrepreneur and tax incentives for socially beneficial activities.

Speaking about the importance of improving the mechanisms of state regulation of social investment, we can refer to the survey of employees of financial companies, banks and foundations, conducted by the Center for Studies of Civil Society and Nonprofit Sector of the National Research University — Higher School of Economics in 2019. According to the study, about a third of the respondents cite the legislative and regulatory framework that limits the application of social investment as a barrier to their development (Ivanova, 2020).

Russian and foreign experience in assessing the actual impact in the field of social investment

Assessment of the actual impact of statutory regulations is an examination of a current legislative act, designed to eliminate ambiguous wording, identify provisions that result in excessive costs to businesses and investors, as well as the budget system of the Russian Federation.

The difference between the actual impact assessment (AIA) and the regulatory impact assessment (RIA) is that the AIA is conducted after the regulatory document has been adopted and interprets the changes achieved, while the RIA takes place before the adoption. In other words, AIA, as an analysis of the consequences of the established regulation, is in fact ex post (after the fact) regulatory impact assessment (Alekseeva, 2017).

In Russia, the practices of actual impact assessment emerged in 2015 and are defined by subject matter experts as a legal mechanism for assessing the impact of regulations affecting the interests of businesses and investors (Arzamasov, 2019). AIA is mainly applied by the Ministry of Economic Development of the Russian Federation. Referring to the order of the Ministry of Economic Development of Russia on the approval of the methodology for assessing the actual impact of statutory regulations, the AIA analysis is based on such data as the costs for economic entities to comply with regulation; costs and revenues for the budget system related to the implementation of that regulation; and information on violations of the regulation. Proposals can be gathered via meetings of expert and working groups, as well as interviews with representatives of interested parties. Thus, in accordance with the methodology and according to the reports on the status of actual impact assessment, the assessment only covers the issues of business and investment activities. Social consequences of legal regulation are outside of the scope of impact assessment.

To illustrate the mechanism of actual impact assessment in Russia, you can refer to the “Regulatory Impact Assessment” portal¹ . There you can find a description of the AIA procedure, which includes such steps as a public discussion, a working group meeting of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation and the Ministry of Justice of the Russian Federation and the preparation of the report by the respective federal executive authority. It also lists best practices for assessing actual impact, which make it clear that the social aspect is only perceived in the context of minimizing risks rather than assessing effectiveness and positive impact.

1. Regulatory Impact Assessment. Retrieved from: http://orv.gov.ru/. (accessed: 07.02.2023).

Regulatory impact assessment practices appeared at the regional level first, before the federal level — for example, the Government of Moscow introduced AIA simultaneously with RIA, and started with conducting just actual impact assessment. The 2018 report by Golodnikova et al. cites assessment challenges such as the evasion opportunities through agencies, introduction of bills bypassing the government, insufficient information in the databases, and low levels of regulatory recipient engagement. The report authors note that the subject matter of the AIA was narrowed in 2015 by excluding statutory regulations that fall within the framework of national projects and initiatives. Resistance to the assessment procedure is also observed at the apparatus level.

For specific assessment practices, one can refer to the State Duma’s 2020 Analytical Bulletin²: the actual impact assessment of the legislation on development of small and medium-sized businesses uses an extremely formal approach that takes into account the wording of statutory regulations, reporting types, and the public awareness. The assessment includes neither economic calculations nor any empirical information about the socio-economic effect of the regulations.

2. Analytical Bulletin (2020). The State Duma Publication. Retrieved from: http://duma.gov.ru/media/files/ vALRZNAAiosZvSEl2LtcE6KMBgqQVMzr.pdf. (accessed: 27.02.2023).

In terms of foreign AIA practices, it may be noted that in the United States and Canada only legislative acts developed by the executive branch of the government are assessed. Meanwhile, in the United States there is a separate unit to monitor the implementation of laws and federal programs — the Congressional Budget Office (Golodnikova & Tsygankov, 2015). The European Commission’s methodology establishes the following criteria for impact assessment: impact on human rights, individual economic sectors, economic actors, population groups, culture and the environment (Ibid.). On the other hand, the European Union countries do not generally have a central nationwide system for assessing the social consequences of the adoption of statutory regulations in the field of social investment (Orekhova, 2022): in Germany, the assessment is conducted regionally with a focus on finding financial risks and setting up the legal environment; in France financial laws are subject to mandatory assessment, but only in the economic plane.

Thus, social impact assessment of social investment projects is not a common practice during actual impact assessment, neither in Russia nor in the EU.

However, legally established practices of AIA in the field of social investment can still be found. They are related to social impact bonds. For example, in Great Britain, a social investor, in order to get a refund of their investment, must prove a positive social effect, which is evaluated by an independent agency (mediator). It is worth noting that this practice is at the junction of all the positive tools we discussed earlier:

• a separate state institution in charge of social investment;
• presence of an independent organizational evaluator;
• focus on income and tax benefits for the investor;
• using the methodology to investigate social impact³.

3. Davies, R. (2014). Social impact bonds: Private finance that generates social returns. European Parliamentary Research Service. Retrieved from: https://www. europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_ BRI(2014)538223. (accessed 07.02.2023).

One of the major social impact operators in Russia, VEB.RF state corporation, presents the following list of stakeholders: the contractor, investor, public authority, independent evaluator, and operator⁴. This list correlates with the “stateinvestor-contractor” triangle plus the two mediators described by the Urban Institute⁵. Thus, in the Russian model, the mediator’s role is somewhat limited compared to the traditional expert mediators — nowhere does it say he/she is to conduct expert review or assist in the project design before the project launch. The Russian model also does not allow for a participant to guarantee the investor’s interests, other than by the investors themselves.

4. VEB.RF (2022). To participants in social impact projects. Retrieved from: https://xn--90ab5f.xn--p1ai/agentpravitelstva/psv/uchastnikam/ (accessed: 07.02.2023).

5. Hawkins, R. (2018) What role do intermediaries play in pay for success? Urban Institute. Retrieved from: https:// pfs.urban.org/pay-success/pfs-perspectives/what-role-dointermediaries-play-pay-success. (accessed 07.02.2023).

The key areas of improvement of the russian mechanism for assessing the actual impact in social investment

When discussing the Russian experience of social investment, it is worth focusing on three ways in which they can be legally formalized:

• social impact projects;
• the status of a social entrepreneur;
• public-private partnerships for investment projects to establish social institutions.

In Russia, experts call one of the legislative initiatives to introduce social investments a pilot testing of social impact bonds (SIB). Within the corresponding state program⁶, funds are raised from investors to finance social projects. The costs will be later compensated by the state if the projects successfully achieve the intended social impact.

6. Resolution of the Government of the Russian Federation No.1491 of 21 November 2019 “On the Organization of Pilot Testing of Social Impact Projects by the Constituent Entities of the Russian Federation in 2019-2024.”

The second tool being considered for the legal registration of social investment in Russia is the status of a social entrepreneur. A review of the existing benefits of social entrepreneur status examines the set of benefits conferred by this status (Umnov, Plyukhina & Matveev, 2018). In particular, the Tax Code of the Russian Federation establishes a preferential tax regime for organizations that carry out socially beneficial activities (exemption from value added tax or profit tax in different areas of activity). Social entrepreneurs are in the focus of a number of government programs (such as the “Social Support for Citizens” program), which are created specifically so that social entrepreneurs can be engaged in their implementation. In the final part of the article, the authors consider the peculiarities of the Russian social entrepreneur’s status in great detail, as one of the key areas for improvement.

The third way to legally formalize social investment is public-private partnership for the development of social infrastructure. Andrey Bednyakov, an expert at the National Center for Public-Private Partnerships and the Rosinfra platform, points out that only 8% of the funding in Russian PPP projects go to the social sector (Bednyakov, 2022). At the same time, the share of private investment into infrastructure in Russia is 2% of the total volume. He draws a general conclusion about the low evolutionary state of the respective development institutions, as well as the lack of an effective regulatory system in the form of transparent competitive procedures. The lack of an effective project evaluation methodology (for example, such efficiency metrics as Return on Investment are seldom used) can be identified as a fundamental quality of the Russian case. In contrast, the expert cites Canada, where PPP projects are legally required to have an evaluation methodology and an independent evaluator. The importance of metrics for the development of social investment will also be discussed below.

One major difference between social investment and mere charity is the mandatory measurement of the social results achieved. This condition is used in a small share of publicly funded social projects. In particular, neither the status of a social entrepreneur, nor the public-private partnership mechanism for support of investment projects to create social institutions involves measuring social impact. This is the main disadvantage of the current mechanisms.

Social investment can be defined as investing into a positive social result. If an entrepreneur invests money and expects to generate revenue or even profit (as in the case of public-private partnerships), this is not social investment, but rather traditional commercial investment in the social sector. Social investment is different from investment in that the returns are not primarily economic but social, which must be proven through the assessment of social impact of the project. The absence of an evaluation mechanism creates a confusion between impact investment and commercial investment, as is the case in the Russian models of social entrepreneurship and public-private partnerships.

According to current legislation, these models interpret the very fact of working in the social sphere as, first, a socially oriented activity, and second, a successful activity.

Turning to the Federal Law No. 245-FZ of 26 July 2019 “On Amendments to the Federal Law On the Development of Small and Medium Entrepreneurship in the Russian Federation”, which defines the concepts of “social entrepreneurship” and “social enterprise”, you can see that inclusion in the register of social entrepreneurs is possible on several equally important grounds.

Some of the attributes are of a substantive and judgmental nature — for example, providing employment to people from socially vulnerable categories7 , facilitating the sale of products produced by such workers, or producing the goods for socially vulnerable groups. It is true that any activity in this area would have above-zero social effect per se, but the question of its effectiveness would remain. On the other hand, the criteria used for including most businesses in the register, specify the areas of operations that automatically make your enterprise a social one. For example, these areas include services in the field of additional education, recreation and health improvement for children, cultural and educational activities. In this case social impact cannot even be confidently stated without further evaluation.

Since social investment requires proof of social impact, it seems reasonable to consider including the requirement for evaluation into the legislation. In particular, to introduce practices of social impact assessment for inclusion in the register of social entrepreneurs or confirmation of the status of a social enterprise. This way the legislative environment will stimulate a more informed and evidence-based approach to social investment using social entrepreneurship as an example.

Going back to the report by the European Parliament’s Policy Department for Economic, Scientific and Quality of Life Policies (Mackevičiūtė, R. et al., 2020) with an overview of best practices in social investment, we must mention that most of the measures listed in the report have been adopted in Russia, with varying degrees of success:

• creation of state structures responsible for the facilitation of the impact investment market (VEB.RF as the SIB project operator);
• providing a legal framework and legal status for social entrepreneurs;
• availability of tax incentives.

However, at the moment, with the exception of the SIB project mechanism itself, there are no regulatory measures — particularly in the form of the introduction of standardized systems for measuring social impact and reporting. It is this indispensable element of the legal foundation of social investment that is proposed for implementation in the Russian context.

Similar practices of social impact assessment are important in other Russian legal constructs in the field of social investment — such as public-private partnership projects, which do not currently undergo social impact assessment, or the social impact bonds projects, which need a mediator to evaluate the project results.

To summarize, it must be said that actual impact assessment in the field of social investment both in Russia and abroad, being an integral element of the definition of this type of investment, is gradually beginning to take shape in both practice and legislation.

Ivan Smekalin, analyst, Factory of Positive Changes, master’s student at the École des Hautes Études en Sciences Sociales (Paris)

References: 1. Mackevičiūtė, R., Martinaitis, Ž., Lipparini, F., Scheck, B. C., & Styczyńska, I. (2020). Social Impact Investment — Best Practices and Recommendations for the Next Generation. Policy Department for Economic, Scientific and Quality of Life Policies Directorate-General for Internal Policies, European Parliament. Retrieved from: https://www. europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/658185/ IPOL_STU(2020)658185_EN.pdf. (accessed 07.02.2023). 2. Alekseeva, M. (2017). Monitoring in the Framework of the Institutions of Regulatory Impact Assessment and Evaluation of Actual Exposure in Russian Federation. State and Municipal Administration. Scientific Notes, (2), 20-25. https://doi.org/10.22394/2079-1690-2017-1-2-20-25. 3. Arzamasov, Yu. G. (2019). Regulatory Impact Assessment and Risks in Law: Experience of Russia and Continental Europe. Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki, (S5), 4-31. http://doi.org/10.17323/2072-8166.2019.5.4.31. 4. Bednyakov, A. S. (2022). Public-Private Partnership as a Model of Public Infrastructure Development. MGIMO Review of International Relations, 15 (1), 143-176. https:// doi.org/10.24833/2071-8160-2022-1-82-143-173. 5. Golodnikova, A. & Tsygankov, D. (2015). Regulatory Impact Assessment Targeting: International Approaches and Russian Experience. Public Administration Issues, (4), 7-40. 6. Golodnikova, A., Efremov, A., Sobol, D., Tsygankov, D., & Shklyaruk, M. (2018). Regulatory Policy in Russia: Key Trends and the Architecture of the Future Center for Strategic Research (CSR) Reports, (1), 1-191. 7. Ivanova, N. (2020). Social Impact Investments: International Experience. Information and analytical bulletin on the development of the civil society and the nonprofit sector in Russia. 1(18). 8. Kwon, G. (2020). Assessing the Social Impact of Transformative Investment: Issues and Approaches. Bulletin of Economics, Law and Sociology, (4), 24-28. 9. Orekhova, N. (2022). Assessment of the Regulatory and Actual Impact of Statutory Regulations: International Experience and Prospects in Russia. Legal Science, (11), 169-175. 10. Umnov, V., Plyukhina, A., & Matveev, M. (2018). Analysis of the State Support System for Social Entrepreneurship in Russia. Bulletin of the Russian State University of Humanities. “Economics. Management. Law” series, (3 (13)), 77-89. https://doi.org/10.28995/2073-6304-2018-3-77-89.

DOI 10.55140/2782-5817-2023-3-1-58-65

Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl